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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.06.1955, Az.: BVerwG I C 146.53
Grundzüge des Baurechts und der Baugestaltung; Rechtmäßigkeit der Anbringung eines Werbeschildes ; Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 28.06.1955
Referenz: JurionRS 1955, 10169
Aktenzeichen: BVerwG I C 146.53
ECLI: [keine Angabe]

Fundstellen:

BVerwGE 2, 172 - 180

DVBl 1955, 640-642 (Volltext mit amtl. LS)

MDR 1955, 694-696 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1955, 1647-1650 (Volltext mit amtl. LS u. Anm.)

BVerwG, 28.06.1955 - BVerwG I C 146.53

Amtlicher Leitsatz:

Eine baurechtliche Vorschrift, nach der Reklame grundsätzlich nur auf Grundstücken mit der Stätte der eigenen Leistung gestattet ist, ist ungültig.

§ 1 der Baugestaltungsverordnung ist rechtsgültig, soweit ihr Inhalt nach rechtsstaatlichen Grundsätzen ausreichend bestimmbar ist.

In der Rechtssache
hat in der Verhandlung am 28. Juni 1955
durch
die Bundesrichter Dr. Elsner, Dr. Ernst, Dr. Ritgen, Dr. Eue und Hering
für Recht erkannt:

Tenor:

Das der Klägerin am 24. November 1952 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs, 3. Karlsruher Senats, wird aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten und die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes bleiben der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe

1

Der Beklagte lehnte den nachträglich gestellten Antrag der Klägerin, die Anbringung eines Werbeschildes zu genehmigen, durch Beschluß vom 5. Juni 1951 ab, da die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 der Kreisbauordnung nicht gegeben seien. Nach dieser Vorschrift dürfen Werbevorrichtungen nur auf Grundstücken mit der Stätte der eigenen Leistung angebracht werden. Der Einspruch der Klägerin war ohne Erfolg. Gegen den Einspruchsbescheid hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, den Einspruchsbescheid aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, dem Antrag auf Genehmigung des Werbeschildes stattzugeben, hilfsweises die Sache zur erneuten Verhandlung an das Landratsamt zurückzuverweisen. Die Klägerin ist der Ansicht, daß die, genannte Vorschrift der Bauordnung mit den grundrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes nicht vereinbar sei. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat die Klage abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof, 3. Karlsruher Senat, hat dagegen unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts den Einspruchsbescheid aufgehoben und die Sache zur nochmaligen Prüfung und Entscheidung an den Beklagten zurückverwiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Kreisbauordnung sei durch § 130 des Polizeistrafgesetzbuchs gedeckt. Danach seien bezirks- oder ortspolizeiliche Vorschriften vorgesehen, durch welche das Anbringen oder Aufstellen von Aufschriften, Abbildungen, Reklameschildern oder anderen Gegenständen verboten oder von besonderer Genehmigung abhängig gemacht werden könne, um Orts- oder Landschaftsbilder sowie Natur- oder Baudenkmäler vor Beeinträchtigung zu schützen. Diese Vorschrift sei rechtsgültig. Sie verstoße nicht gegen das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 des Grundgesetzes; denn dieses habe seine Grenze in der verfassungsmäßigen Ordnung, Vorschriften zum Schutze des Ortsbildes gehörten zur Verfassung im materiellen Sinne. Dagegen, daß die Kreisbauordnung die Stätte der eigenen Leistung bevorzuge, sei angesichts des besonderen Interesses an der Hervorhebung dieser Stätte nichts einzuwenden. Der Beklagte habe aber die Möglichkeit, Nachsicht zu gewähren, nicht geprüft.

2

Gegen, dieses Urteil ist durch Beschluß des erkennenden Senats vom 9. Juli 1953 die Revision zugelassen worden. Die Klägerin hat Revision eingelegt mit dem Antrag, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils und des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe die Sache zur erneuten Verhandlung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Zur Begründung macht sie geltend: Die Kreisbauordnung sei ungültig. Die Baugestaltungsverordnung, auf welche die Kreisbauordnung unter anderem gestützt sei, sei unwirksam, da die dieser Verordnung zugrunde liegende Ermächtigung des Siedlungsordnungsgesetzes mit der Verfassung nicht vereinbar sei. Die Verordnung stehe auch inhaltlich in Widerspruch zu dem System eines demokratischen Staatswesens, das seinen Angehörigen weitestgehende Freiheit zubillige und Reglementierungen wegen vorgehender Interessen der Allgemeinheit nur in unumgänglich notwendigen Sonderfällen vornehme. Sie sei auch mit Art. 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar. Das Badische Polizeistrafgesetzbuch, auf das die Kreisbauordnung ferner gestützt sei, ermächtige nur zu Vorschriften zwecks Abwehr von Gefahren, nicht aber zu einer wohlfahrtspflegerischen Tätigkeit. Die Vorschriften der Kreisbauordnung über die Beschränkung der Werbung auf die Stätte der eigenen Leistung gingen über diesen Rahmen hinaus. Selbst wenn die Rechtsgrundlagen einwandfrei wären, würden die beanstandeten Bestimmungen der Kreisbauordnung nicht zu der angefochtenen Verfügung berechtigen. Die in der Kreisbauordnung enthaltene unwiderlegliche Vermutung, daß die Anbringung von Werbung an anderer Stelle als derjenigen der eigenen Leistung verunstaltend oder störend sei, sei mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar. Eine solche unterschiedliche Behandlung der Stätte der eigenen Leistung und sonstiger Werbeplätze verletzte auch den Gleichheitsgrundsatz. Das Verbot, außerhalb der Stätte der eigenen Leistung zu werben, verstoße schließlich gegen Art. 14 des Grundgesetzes.

3

Der Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt.

4

Der Oberbundesanwalt hat sich, an dem Verfahren beteiligt und grundsätzliche Ausführungen über Rechtsnatur und Gültigkeit der Baugestaltungsverordnung gemacht.

5

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

6

Die angefochtene Verfügung ist auf die Kreisbauordnung des Landkreises Mannheim vom 28. März 1950 gestützt. Diese macht das Aufstellen und Anbringen, von Werbevorrichtungen aller Art genehmigungspflichtig und bestimmt in § 1 Abs. 4, daß - vorbehaltlich der Möglichkeit, im Einzelfall Nachsicht zu gewähren - Werbevorrichtungen nur auf Grundstücken mit der Stätte der eigenen Leistung angebracht werden dürfen, wobei an ihre Ausführung und Unterhaltung bestimmte näher bezeichnete Anforderungen, vor allem unter dem Gesichtspunkt des Schutzes des Ortsbildes und der Landschaft gestellt werden. Die Vorschrift des § 1 Abs. 4 der Kreisbauordnung ist jedoch nicht rechtsgültig. Als Rechtsgrundlage der Kreisbauordnung kommen in Betrachts § 130 des Badischen Polizeistrafgesetzbuchs, § 109 der Landesbauordnung und die §§ 2 und 3 der Verordnung über Baugestaltung vom 10. November 1936 (RGBl. I S. 938) - Baugestaltungsverordnung -. Die erstgenannte Vorschrift ermächtigt, wie das Berufungsgericht festgestellt hat, zum Erlaß von bezirks- oder ortspolizeilichen Vorschriften, durch welche das Anbringen oder Aufstellen von Aufschriften, Abbildungen, Reklameschildern oder anderen Gegenständen verboten oder von besonderer Genehmigung abhängig gemacht wird, um Orts- oder Landschaftsbilder sowie Natur- oder Baudenkmäler vor Beeinträchtigung zu schützen. Die zweitgenannte läßt nähere Bestimmungen durch örtliche Bauordnungen zu zwecks Erhaltung und Förderung heimischer Bauweise und im Interesse des Schutzes der Bau- und Naturdenkmäler. § 2 der Baugestaltungsverordnung schließlich, zu dem das Berufungsgericht nicht Stellung genommen hat, sieht den Erlaß von Ortssitzungen oder Baupolizeiverordnungen vor, durch welche zur Verwirklichung der Ziele der Verordnung für die Errichtung oder Änderung baulicher Anlagen besondere Anforderungen gestellt werden. Die Ziele der Verordnung gehen nach ihrem § 1 dahin, daß bauliche Anlagen Ausdruck anständiger Baugesinnung und werkgerechter Durchbildung sein und sich einwandfrei in die Umgebung einfügen müssen, wobei auf die Eigenart oder die beabsichtigte Gestaltung des Orts-, Straßen- oder Landschaftsbildes, auf Denkmale und bemerkenswerte Naturgebilde Rücksicht zu nehmen ist. Die Frage nach der Rechtsgültigkeit dieser Vorschriften bedarf an dieser Stelle keiner Untersuchung; denn selbst wenn man sie uneingeschränkt bejahen wollte, könnte die Vorschrift des § 1 Abs. 4 der Kreisbauordnung auf sie nicht gestützt werden. Das Recht, bauliche Anlagen zu errichten und zu verändern, in diesem Zusammenhang also auch die Befugnis, Werbevorrichtungen aufzustellen und anzubringen, gehört nach den Grundsätzen des Baurechts zum Inhalt des Eigentums. Vorschriften, welche die Ausgestaltung dieses Rechtes regeln, bestimmen daher grundsätzlich Inhalt und Schranken des Eigentums und sind durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG- gedeckt. Eine solche Inhaltsbestimmung kann aber nicht beliebig erfolgen. Es kann dabei unerörtert bleiben, wo die Grenze der Inhaltsbestimmung des Eigentums zur Enteignung im einzelnen liegt; denn jedenfalls gehört zum Wesen der Eigentumsbindung, daß sie erfolgt, um das Eigentum gegen übergeordnete oder gleichgeordnete kollidierende Werte abzugrenzen, und daß sie hierdurch gerechtfertigt ist. Einen solchen hinreichenden sachlichen Grund hat die vorgenannte Vorschrift der Kreisbauordnung nicht. Dieser sachliche Grund könnte nur die Baugestaltung und der Schutz des Orts- oder Landschaftsbildes sein. Indem die erwähnte Vorschrift aber Werbevorrichtungen aller Art außerhalb von Grundstücken mit der Stätte der eigenen Leistung schlechthin grundsätzlich verbietet, gleichviel ob sie mit den vorstehend aufgeführten Schutzgütern in Widerspruch stehen oder nicht, geht sie über die Grenze einer zulässigen Inhaltsbestimmung des Eigentums hinaus. Die in der Verordnung vorgesehene Möglichkeit, auf Antrag Nachsicht zu gewähren, ist in dieser Beziehung ohne Belang; denn sie gewährt dem einzelnen keinen Rechtsanspruch auf Genehmigung der Reklame, wenn sie den zu schützenden Rechtsgütern nicht widerspricht. Diese Vorschrift verletzt daher die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie des Art. 14 GG und ist somit unwirksam (vgl. die einen ähnlichen Tatbestand betreffende Entscheidung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs vom 6. Dezember 1952 im Bayer. Gesetz- und Verordnungsblatt 1953 S. 17 ff. [20]). Die Möglichkeit, die Vorschrift als wirksame Enteignung aufrechtzuerhalten, scheidet schon deswegen aus, weil - wie aus dem oben Gesagten folgt - Gründe des allgemeinen Wohls eine solche Vorschrift nicht erfordern.

7

Die Ungültigkeit des § 1 Abs. 4 der Kreisbauordnung ergibt sich auch aus dem verfassungsmäßigen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Vorschrift schafft nämlich für die eine Gruppe von Werbevorrichtungen - das sind alle außerhalb der Grundstücke mit der Stätte der eigenen Leistung - die unwiderlegliche Vermutung, daß diese Vorrichtungen den zu schützenden Rechtsgütern zuwiderlaufen, während sie bei der anderen Gruppe von Werbevorrichtungen - das sind alle auf Grundstücken mit der Stätte der eigenen Leistung - eine Prüfung im Einzelfall vorschreibt, ob ein solches Zuwiderlaufen vorliegt. Damit werden diese beiden Gruppen von Fällen unter Verstoß gegen die nach den Ermächtigungsnormen allein maßgebenden Gesichtspunkte der Baugestaltung und des Schutzes des Straßen-, Orts- oder Landschaftsbildes, die nach den der Verordnung zugrunde liegenden Vorschriften gleichmäßig anzuwenden sind, willkürlich ungleich behandelt (vgl. auch hierzu Bayer. Verfassungsgerichtshof a.a.O.; siehe auch die Ausführungen bei Ipsen, Gleichheit, in Neumann-Nipperday-Scheuner, Die Grundrechte, 2. Band S. 111 ff. [83, 189]).

8

Die Vorschrift des § 1 Abs. 4 Satz 1 der Kreisbauordnung entbehrt somit der Rechtsgültigkeit, die angefochtene Verfügung daher ihrer rechtlichen Wirksamkeit (so im Ergebnis auch: Büge-Zinkahn, Der Rechtsschutz gegen Verunstaltung, S. 35 ff. und Württ.-Bad. Verwaltungsgerichtshof in ESVGH Bd. 3 S. 240 ff. und 243 ff.).

9

Da das Berufungsgericht hiernach zu Unrecht von der Rechtsgültigkeit des § 1 Abs. 4 der Kreisbauordnung ausgegangen ist, mußte seine Entscheidung aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.

10

Bei der erneuten Prüfung des Antrags der Klägerin wird zu untersuchen sein, inwieweit eine Versagung der Genehmigung nach den sonstigen Vorschriften der Kreisbauordnung oder unmittelbar aus § 1 der Baugestaltungsverordnung möglich ist.

11

Dabei ist davon auszugehen, daß auch die Baugestaltungsverordnung Landesrecht ist, jedenfalls soweit sie - wie hier - nicht die Zulässigkeit von Bauten betrifft, die ausschließlich Werbezwecken dienen, oder nicht Vorschriften über Lage und Stellung der Baukörper enthält. Nach dem Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes vom 16. Juni 1954, dem sich der Senat auch in diesem Punkte anschließt (vgl. auch Urteil vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 - NJW 1955 S. 195 -) gehört nach Art. 74 Nr. 18 GG das Baupolizeirecht in dem bisher gebräuchlichen Sinne, das auch die materiell über das Gebiet der Polizei hinausgehenden Gebiete des Baugestaltungsrechts umfaßt, nicht zur Bundeskompetenz. Der Senat ist der Ansicht, daß sich eine Bundeskompetenz für dieses Gebiet, soweit es die sogenannte Außenwerbung betrifft, auch nicht aus Art. 74 Nr. 11 GG herleiten läßt, wonach dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zusteht; denn die Vorschriften der Baugestaltungsverordnung regeln nicht die Werbung als solche und damit eine wirtschaftliche Betätigung, sondern ausschließlich die Verbindung des Werbemittels mit dem Bauwerk, also einen baulichen Vorgang. Dem auf die Nachprüfung von Bundesrecht beschränkten Revisionsgericht obliegt daher nur die Entscheidung der Frage, ob und wieweit diese Vorschriften mit revisiblen Rechtsnormen vereinbar sind.

12

Rechtsstaatlichen Grundsätzen entspricht eine Vorschrift, wenn und soweit sich aus ihr der Inhalt mit ausreichender Bestimmbarkeit ermitteln läßt, was von den Pflichtigen Personen verlangt wird. Diese Bestimmbarkeit ist bei den Fragen der Ästhetik, die in § 1 der Baugestaltungsverordnung behandelt sind, nicht schlechthin gegeben. Freilich ist davon auszugehen, daß, ein behördliches Ermessen bei der Anwendung der Begriffe des § 1 der Baugestaltungsverordnung nicht obwaltet. Das folgt aus dem Sinn und Zweck der Baugestaltungsverordnung. Denn wenn diese in § 2 die Behörden, welche die bauliche Gestaltung in bestimmter, nach ihrem Ermessen auszuwählender Richtung lenken wollen, auf den Weg der Rechtsetzung verweist (vgl. hierzu Erlaß des früheren Reichsarbeitsministers betr. Verordnung über Baugestaltung vom 17. Dezember 1936 - RABl. 1937 I S, 4 -), so ergibt sich daraus, daß daneben eine Möglichkeit, die Baugestaltung nach freier Entschließung der Behörden zu lenken, nicht gegeben sein kann. Denn es wäre sinnwidrig, für eine solche nach dem Ermessen der Behörde zu lenkende Baugestaltung den erschwerten Weg der Rechtsetzung vorzuschreiben, wenn der Behörde, ohne daß sie diesen Weg beschreitet, die gleiche Entschließungsfreiheit oder - da die Entscheidung dann von Fall zu Fall erfolgen würde - sogar eine weitergehende zustehen sollte. Auch wenn man die in § 1 der Baugestaltungsverordnung verwandten Begriffe sonach als unbestimmte Rechtsbegriffe ansehen muß, fehlt dieser Vorschrift die obenerwähnte Bestimmbarkeit, wenn man ihren Zweck darin sehen will, jede Beeinträchtigung des ästhetischen Empfindens des Beschauers zu verhindern; denn wie die Erfahrung zeigt, sind die Anschauungen darüber, was ästhetisch befriedigend ist, innerhalb der Bevölkerung ganz verschieden, ohne daß eine allgemein gültige Richtschnur zu finden wäre, an der diese Anschauungen gewertet werden könnten. Mit einem solchen Inhalt kann die Vorschrift des § 1 der Baugestaltungsverordnung daher nicht mehr als geltendes Recht angesehen werden. Das bedeutet aber nicht, daß diese Vorschrift gänzlich ohne rechtliche Wirkung ist; sie bleibt vielmehr in Kraft, soweit ihr Inhalt den erwähnten rechtsstaatlichen Grundsätzen entspricht. Dabei sind die verschiedenen Gesichtspunkte, die nach § 1 der Baugestaltungsverordnung erheblich sein sollen, gesondert zu prüfen. Hier ist zunächst die anständige Baugesinnung aufgeführt, ohne daß bestimmt wird, was darunter zu verstehen ist. Der erwähnte Erlaß des früheren Reichsarbeitsministers zur Baugestaltungsverordnung vom 17. Dezember 1936 erläutert den Begriff dahin, daß eine Anlage dann den Grundsätzen einer anständigen Baugesinnung entspricht, wenn sie nach den Regeln einer guten Baukunst klar gestaltet ist. Diese Forderung bezieht sich somit auf die architektonische Planung und Durcharbeitung des ganzen Bauwerks nach Form, Gliederung, Farbe, Werkstoff und Oberflächengestaltung. In dieser Hinsicht ist dem erwähnten Erfordernis der ausreichenden inhaltlichen Bestimmbarkeit nur dann Rechnung getragen, wenn man den Zweck der Vorschrift dahin begrenzt, daß durch sie nicht bereits jede Störung der architektonischen Harmonie, also die bloße Unschönheit, sondern nur die Verunstaltung verhindert werden soll, also ein häßlicher, das ästhetische Empfinden des Beschauers nicht bloß beeinträchtigender, sondern verletzender Zustand, Andere Gesichtspunkte als die auf die äußere Gestaltung des Bauwerks sich beziehenden, wie etwa solche der sozialen Verantwortung (vgl. Büge-Zinkahn a.a.O. S. 66), müssen dabei außer Betracht bleiben.

13

§ 1 der Baugestaltungsverordnung führt ferner, das Erfordernis der werkgerechten Durchbildung auf. Dieses betrifft die handwerksmäßige Ausführung der Bauarbeiten in ihren Einzelheiten. Diese Anforderung ist dann ausreichend bestimmbar, wenn man die allgemein anerkannten handwerklichen. Regeln als Richtschnur nimmt.

14

Was schließlich die in § 1 der Baugestaltungsverordnung noch angeführte einwandfreie Einfügung in die Umgebung betrifft, so kann diese Forderung nach den mehrfach erwähnten rechtsstaatlichen Grundsätzen nur dahin verstanden werden, die bauliche Anlage dürfe das Gesamtbild der Umgebung nicht stören, der Gegensatz zwischen ihr und der Umgebung von dem Betrachter also nicht als belastend oder Unlust erregend empfunden werden.

15

Bei der Beurteilung aller dieser Merkmale kann nicht auf den ästhetisch besonders empfindsamen oder geschulten Betrachter abgestellt werden; denn die Auswahl dieses Personenkreises entzieht sich jeder zuverlässigen Beurteilung. Es kann andererseits auch nicht die Ansicht solcher Menschen entscheidend sein, die ästhetischen Eindrücken gegenüber überhaupt gleichgültig und unempfindlich sind; denn diesen geht in dieser Hinsicht jede sachliche Urteilsfähigkeit ab. Es muß vielmehr das Empfinden jedes für ästhetische Eindrücke offenen Betrachters maßgebend sein, also des sogenannten gebildeten Durchschnittsmenschen, der zwischen diesen beiden Personenkreisen steht.

16

Mit diesem Inhalt ist § 1 der Baugestaltungsverordnung auch heute noch geltendes Recht. Die Verordnung ist eine von dem früheren Reichsarbeitsminister auf Grund der durch das Gesetz über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 568) - Siedlungsordnungsgesetz, SOG - erteilten Ermächtigung erlassene Verordnung. Durch dieses Gesetz wurde der Reichswirtschaftsminister - dessen Zuständigkeiten sind insoweit durch Erlaß über das Siedlungs- und Wohungswesen vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1225) auf den Reichsarbeitsminister übergegangen - ermächtigt, bis zur reichsgesetzlichen Regelung des Planungs-, Siedlungs- und öffentlichen Baurechts diejenigen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um das deutsche Siedlungswesen zu überwachen und zu ordnen. Zugleich wurde ihm die Befugnis eingeräumt, die zur Durchführung und Ergänzung dieses Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Eine solche Ermächtigung widerspricht zwar dem Art. 80 Abs. 1 GG. Doch berührt das die Rechtsgültigkeit der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Verordnung nicht, wie der Senat in Übereinstimmung mit der in Rechtsprechung und Schrifttum herrschenden Meinung in seinem Urteil vom 26. Mai 1955 - BVerwG I C 86/54 - festgestellt hat.

17

Diese Ermächtigung deckte auch den Erlaß der Baugestaltungsverordnung. Die reichsgesetzliche Regelung des Planungs-, Siedlungs- und Öffentlichen Baurechts im Sinne des Siedlungsordnungsgesetzes, mit deren Zustandekommen die gesamte Ermächtigung dieses Gesetzes entfallen sollte, war in dem Zeitpunkt des Erlasses der Baugestaltungsverordnung noch nicht ergangen. Zudem sollte nach § 7 Abs. 2 SOG der Reichswirtschaftsminister (nach der durch Erlaß vom 4. Dezember 1934 eingetretenen Zuständigkeitsänderung der Reichsarbeitsminister) den Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Gesetzes bestimmen. Eine solche Bestimmung ist nicht erfolgt. Das durch die Baugestaltungsverordnung geregelte Sachgebiet gehörte auch zum Siedlungswesen im Sinne des Siedlungsordnungsgesetzes. Dieses Gesetz verwendet den Begriff Siedlungswesen in verschiedener Bedeutung. Das ist hier nicht im einzelnen zu untersuchen. Pur die sachliche Begrenzung der dem zuständigen Minister erteilten Ermächtigung ist der Begriff im Sinne eines das gesamte Baurecht umfassenden Oberbegriffes gemeint, schließt also auch das gesamte Bauordnungs- und Planungsrecht in dem von der Baugestaltungsverordnung umfaßten Umfang ein. Dabei ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, ob dem Reichsgesetzgeber nach Art. 10 Nr. 4 der Weimarer Reichsverfassung eine so weitgehende Gesetzgebungskompetenz überhaupt zustand. Denn im Zeitpunkt des Erlasses des Siedlungsordnungsgesetzes war die Eigenstaatlichkeit der Länder durch das Gesetz über den Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75) bereits aufgehoben. Damit war auch die Gesetzgebungshoheit der Länder in vollem Umfang auf das Reich übergegangen, so daß die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Reich und den Ländern nach Art. 6 ff. der Weimarer Reichsverfassung ihre rechtliche Bedeutung verloren hatte.

18

Die Baugestaltungsverordnung ist auch kein typisch nationalsozialistisches Recht und daher nicht durch Art. II der Gesetze der Britischen und Amerikanischen Militärregierung Nr. 1 und Art. II des Gesetzes Nr. 1 des Kontrollrats vom 20. September 1945 aufgehoben; denn Vorschriften zur Verhütung baulicher Verunstaltungen und über die Einordnung baulicher Anlagen in die Umgebung sind im deutschen Baurecht seit langem überkommen und nicht erst im "Dritten Reich" geschaffen, von diesem vielmehr nur fortgeführt und vereinheitlicht worden.

19

Mit dem bezeichneten Inhalt widerspricht § 1 der Baugestaltungsverordnung auch, nicht den grundrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes. Dabei scheidet das Recht der freien Meinungsäußerung aus Art. 5 Abs. 1 GG hier schon deswegen aus, weil - wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 4. März 1954 - BVerwG I C 2/53 - (DVBl. 1954 S. 362) ausgesprochen hat _ der Sinn der Werbung nicht die Äußerung einer bestimmten Ansicht ist, sondern die Beeinflussung des Käufers mit dem Ziel, ihn kaufbereit zu machen.

20

Auch gegen das Recht der Berufsfreiheit aus Art. 12 GG verstößt eine solche Vorschrift nicht; denn sie beschränkt nicht das Recht, Werbemethoden zu erfinden und Werbemittel herzustellen und zu verbreiten, regelt vielmehr nur die Ausübung dieser Tätigkeit insofern, als sie das Aufstellen und Anbringen bestimmter Formen von Reklame untersagt. Diese Vorschrift ist danach eine zulässige Regelung der Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Grundrecht der Berufsfreiheit wird durch sie in seinem Wesensgehalt nicht angetastet. Daß diese Regelung nicht die Form eines Gesetzes hat, wie dies Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, ist ohne Belang, da dieses Erfordernis für die Gesetzgebungsakte des "Dritten Reiches" keine Geltung hat (vgl. Urteil des Senats vom 4. März 1954 - BVerwG I C 2/53 -). Der Kreisbauordnung kommt in diesem Zusammenhang keine selbständige Bedeutung zu; denn die rechtserhebliche Regelung liegt bereits in der Baugestaltungsverordnung selbst, in deren Rahmen die Bauordnung die Regelung im einzelnen nur näher bestimmt.

21

Auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 14 GG stellt sich die hier erörterte Vorschrift als zulässige Bestimmung des Inhalts des Eigentums dar. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 6. Oktober 1954 - BVerwG I B 131/53- (DVBl. 1955 S. 60) ausgeführt hat, schafft die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG keinen, neuen Eigentumsbegriff etwa in dem Sinne einer grundsätzlich unbeschränkten Herrschaftsbefugnis, sondern übernimmt den aus der Rechtsentwicklung überkommenen Eigentumsbegriff, nach dem das Eigentum gewisse Bindungen und Schranken in sich trägt. Zu diesen gehören insbesondere Vorschriften zur Verhütung von baulichen Verunstaltungen und über die Einordnung von baulichen Anlagen in die Umgebung. Die Vorschrift des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ist hier ohne Belang. Sie findet auf Gesetze, welche den Inhalt des Eigentums bestimmen, keine Anwendung; denn solche Gesetze schränken das Grundrecht des Eigentums nicht ein, weil dieses seinem Wesen nach von vornherein nicht weiter gehen kann, als sein Inhalt reicht (vgl. Weber, Eigentum und Enteignung, in Neumann-Nipperday-Scheuner, Die Grundrechte, 2. Band S. 369 ff. mit weiteren Hinweisen). Der Kreisbauordnung kommt auch hier aus den bereits oben im Zusammenhang mit den Erörterungen zu Art. 12 GG dargelegten Gründen keine selbständige Bedeutung zu.

22

Dem Art. 5 Abs. 3 GG kommt für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsstreites keine Bedeutung zu. Wie oben bereits in anderem. Zusammenhang dargelegt ist, gehört das Recht, ein Grundstück zu bebauen, zum Inhalt des Eigentums. Die Bebauung in diesem Sinne schließt das Anbringen von Werbeeinrichtungen ein (Büge-Zinkahn a.a.O. S. 17). Die verfassungsrechtlichen Grenzen dieses Rechtes sind daher allein aus der Sondervorschrift des Art. 14 GG zu entnehmen, die insoweit der Vorschrift des Art. 5 Abs. 3 GG vorgeht.

23

Eines Eingehens auf das allgemeine Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG bedarf es nicht. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 15. Dezember 1953 - BVerwG I C 90/53 - ausgesprochen, daß Art. 12 GG nicht als Ausfluß des Art. 2 GG anzusehen ist, vielmehr diesem gegenüber ein Spezialgesetz darstellt. Las gleiche muß für Art. 14 GG gelten. Da die Baugestaltungsverordnung Rechtsgebiete betrifft, die in Art. 12 und 14 GG ihre besondere und gegenüber Art. 2 selbständige Regelung gefunden haben, kann das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG neben ihnen keine rechtserhebliche Bedeutung haben.

24

Ist die rechtliche Bedeutung des § 1 der Baugestaltungsverordnung nach den rechtsstaatlichen Grundsätzen des Grundgesetzes somit in dem oben dargelegten Sinne begrenzt, so kann auch die Satzung und die Polizeiverordnung nach § 2 der Baugestaltungsverordnung nicht weiter gehen, da einer anderen Auslegung dieser Vorschrift die gleichen verfassungsrechtlichen Bedenken entgegenstehen würden, wie sie gegen eine solche Auslegung des § 1 der Verordnung bestehen.

25

Das gilt auch für § 130 des Badischen Polizeistrafgesetzbuchs und § 109. der Landesbauordnung, die als Rechtsgrundlage der Kreisbauordnung angeführt sind.

26

Im Rahmen der vorstehenden Ausführungen ist die weitere Auslegung der §§ 1 und 2 der Baugestaltungsverordnung sowie des § 130 des Badischen Polizeistrafgesetzbuchs und des § 109 der Landesbauordnung im übrigen nicht revisibel, da diese Vorschriften Landesrecht sind.

27

Nach diesen Gesichtspunkten wird der Genehmigungsantrag der Klägerin erneut zu prüfen sein.

gez. Dr. Elsner zugleich für den beurlaubten Bundesrichter gez. Dr. Ernst
gez. Dr. Eue
Dr. Ritgen
gez. Hering

 
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