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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.03.1956, Az.: BVerwG V C 13.54
Rechtsmittel
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 21.03.1956
Referenz: JurionRS 1956, 15597
Aktenzeichen: BVerwG V C 13.54
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Nordrhein-Westfalen - 08.05.1953

Rechtsgrundlagen:

§ 54 BVerwGG

§ 24 MRVO 165

§ 25 MRVO 165

§ 44 MRVO 165

§ 115 Buchst. c MRVO 165

§ 20 Abs. 2 Preuß. Ausführungsverordnung zur Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 30.5.1932 (Gesetz. Samml. S. 207)

§ 20 Abs. 7 Preuß. Ausführungsverordnung zur Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 30.5.1932 (Gesetz. Samml. S. 207)

Fundstellen:

BVerwGE 3, 212 - 217

AS 3, 212

DVBl 1956, 731 (amtl. Leitsatz)

FEVS 3, 1

NJW 1956, 1213-1214 (Volltext mit amtl. LS)

ZMR 1956, 311

BVerwG, 21.03.1956 - BVerwG V C 13.54

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1)

    Das in einer älteren Sondervorschrift vorgesehene, dem Einspruchsverfahren nachfolgende Beschwerdeverfahren bildet keine Klagevoraussetzung im Sinne der MRVO 165.

  2. 2)

    Ist das Beschwerdeverfahren durchgeführt worden, so muß die Klage gegen die Beschwerdebehörde gerichtet werden.

In der Verwaltungsstreitsache
hat das Bundesverwaltungsgericht - V. Senat -
auf die mündliche Verhandlung am 21. März 1956
durch
den Senatspräsidenten Dr. von Rosen und
die Bundesrichter Kohlbrügge, Lentz, Dr. Baring und Dr. Müller
für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Revision des Klägers wird der Bescheid des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 8. Mai 1953 samt den ihm zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung, auch über die Kosten der Revision, an die Vorinstanz zurückverwiesen.

Entscheidungsgründe

1

Der Kläger ist Fürsorgesuchender. Nach Ablehnung seines Antrages auf Bewilligung einer laufenden Unterstützung und nach erfolglosem Einspruchs- und Beschwerdeverfahren hat er "gegen die Entscheidung des Regierungsbezirksausschusses" Klage erhoben. Obwohl auch auf dem Aktendeckel des Landesverwaltungsgerichts der Regierungspräsident (R - B - A III) als Beklagter bezeichnet war, ist die Klage der Stadt ... (Bezirksfürsorgeverband) zugestellt worden. Erst nach Monaten hat das Landesverwaltungsgericht den Irrtum erkannt und den Bezirksfürsorgeverband veranlaßt, die Vorgänge an den Regierungsbezirksausschuß zur weiteren Veranlassung zu übersenden. Der Kläger hat auf die Nachricht hiervon nunmehr daran festgehalten, daß die Klage sich gegen die Stadt ... richten solle.

2

Das Landesverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil sie sich gegen den falschen Beklagten richte. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers aus demselben Grunde durch Bescheid zurückgewiesen. Gegen diesen Bescheid richtet sich die nicht zugelassene Revision des Klägers, der der Erfolg nicht zu versagen war.

3

Nach § 54 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - ist eine Revision ohne Zulassung nur statthaft, wenn ausschließlich wesentliche Mängel des Verfahrens gerügt werden und eine der in § 53 Abs. 2 BVerwGG bezeichneten Voraussetzungen vorliegt. Beide Tatbestände sind hier gegeben.

4

I.

Es handelt sich im vorliegenden Falle um eine Klage auf Vornahme eines beantragten Verwaltungsaktes nach § 24 der Militärregierungsverordnung Nr. 165 - MRVO -. Zwar vertritt Loppuch (NJW 1953 S. 10) die Ansicht, Klagen auf Zahlung von Fürsorgeunterstützung fielen nicht unter diese Vorschrift, weil die Zahlung von Fürsorgeunterstützung nicht rechtsnotwendig durch einen Verwaltungsakt erbracht zu werden brauche. Demzufolge stelle auch eine Entscheidung, durch die ein Antrag auf Zahlung von Fürsorgeunterstützung ausdrücklich abgelehnt werde, keine Ablehnung eines beantragten Verwaltungsaktes, sondern die Ablehnung gegenständlicher Leistungen dar (a.a.O. S. 11).

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Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Wie das Oberverwaltungsgericht Münster in seinem Bescheid vom 24. Juli 1953 (DVBl. 1954 S. 200) zutreffend ausgeführt hat, ist ein Fürsorgebescheid eine zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffene Maßnahme und damit ein Verwaltungsakt im Sinne des § 25 MRVO 165. Denn die Tätigkeit der Verwaltungsbehörde erschöpft sich hierbei nicht in der Zahlung des Geldbetrages. Sie enthält vielmehr zugleich die Entscheidung über das Vorliegen und den Umfang der Hilfsbedürftigkeit, die die Voraussetzung für die Anordnung der Unterstützungszahlung bildet. Bachof (Die verwaltungsgerichtliche Klage auf Vornahme einer Amtshandlung, S. 31) erblickt in der Anordnung zur Zahlung allerdings nur dann einen Verwaltungsakt, wenn sie mit einer ausdrücklichen Anerkennung der Zahlungspflicht gegenüber dem Fordernden verbunden ist. Diese Begriffsbestimmung ist jedoch wohl zu eng gefaßt. Denn auch bei einer stillschweigenden Anerkennung der Zahlungspflicht gegenüber dem Fordernden regelt die Zahlungsanordnung einen Einzelfall auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts.

6

II.

Handelt es sich demnach hier um eine Klage auf Vornahme eines beantragten Verwaltungsaktes, so ist gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 vor Klageerhebung der Einspruch erforderlich.

7

In Fürsorgesachen steht nach § 20 Abs. 2 der Preußischen Ausführungsverordnung zur Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 30. Mai 1932 (Gesetzsamml. S. 207) dem Fürsorgesuchenden gegen Verfügungen darüber, ob, in welcher Höhe und in welcher Weise Fürsorge zu gewähren ist, der Einspruch zu. Ferner ist nach § 20 Abs. 7 der Preußischen Ausführungsverordnung gegen die Zurückweisung des Einspruchs die Beschwerde gegeben. Es erhebt sich demnach die Frage, ob die Beschwerde nach § 20 Abs. 7 der Ausführungsverordnung Klagevoraussetzung ist. Diese Frage ist zu verneinen.

8

Das Oberverwaltungsgericht Münster vertritt in seiner Entscheidung vom 25. Juli 1950 (Amtl. Samml. 2, 63) ohne nähere Begründung unter Bezugnahme auf die ständige Rechtsprechung der beiden Wohnungssenate des Oberverwaltungsgerichts die Auffassung, daß die Erhebung der Anfechtungsklage erst zulässig sei, nachdem die im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden gesetzlich vorgesehenen Rechtsbehelfe erschöpft seien. In dem Bescheid vom 24. Juli 1953 (DVBl. 1954 S. 200) führt das Oberverwaltungsgericht Münster aus, § 44 MRVO 165 fülle verfahrensrechtliche Lücken aus, die durch die Einführung der Generalklausel entstanden seien, und trete deshalb nur ergänzungsweise ein in Fällen, in denen nicht bereits gesetzlich ein anderes Verfahren vorgeschrieben sei. Die MRVO 165 behandele nach ihrer Überschrift die Verwaltungsgerichtsbarkeit und verfolge nicht die Absicht, eine umfassende neue Ordnung des Verwaltungsverfahrens zu schaffen. Ihre Bestimmungen seien ihrem Charakter nach Mindestvorschriften, die dort einträten, wo das bisherige Recht einen geringeren Rechtsschutz gewähre, aber nicht dort, wo ein gleichwertiger oder besserer bestehe. Auch Giesges (Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der britischen Zone, S. 57) bezeichnet es als den Sinn der MRVO 165, das System der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege gegenüber dem bisherigen Rechtszustand auszudehnen, nicht einzuschränken.

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Demgegenüber war in dem von dem Oberverwaltungsgericht Münster durch den angeführten Bescheid vom 24. Juli 1953 entschiedenen Fall das Landesverwaltungsgericht davon ausgegangen, es widerspreche dem Sinn der MRVO 165, der Anfechtungsklage ein in beliebig viele Instanzen gegliedertes Vorverfahren vorzuschalten. Die MRVO 165 habe das Verfahren bewußt einstufig gestaltet und nur die Alternative: "Einspruch" oder "Beschwerde" zugelassen.

10

Auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hält in seinem Urteil vom 14. März 1951 (Amtl. Samml. 4, 231) den Antragsteller für befugt, gegen den ablehnenden Einspruchsbescheid statt einer Beschwerde gemäß § 20 Abs. 7 der Preußischen Ausführungsverordnung vom 30. Mai 1932 sogleich Klage im Verwaltungsstreitverfahren zu erheben. Dies ergebe sich daraus, daß eine in einer Sondervorschrift vorgesehene, dem Einspruch nachfolgende Beschwerde nicht Klagevoraussetzung für das Verwaltungsstreitverfahren sein könne (§§ 44, 115 Buchst. c MRVO 165).

11

Diesen Erwägungen ist zuzustimmen. Zwar trifft die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster zu, daß die MRVO 165 das Verwaltungsgerichtsverfahren behandele und nicht die Absicht verfolge, eine neue umfassende Ordnung des Verwaltungsverfahrens zu schaffen. Die Regelung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes wäre jedoch unvollständig, wenn sie nicht auch die Voraussetzungen behandelte, die für die Klage vor den Verwaltungsgerichten verlangt werden dürfen. Der durch einen Verwaltungsakt Belastete wird allerdings mit. Rücksicht auf den Suspensiveffekt des Einspruchs und der Beschwerde häufig gar kein Interesse daran haben, sofort gegen den Einspruchsbescheid klagen zu können, ohne erst eine Verwaltungsbeschwerde erheben zu müssen. Aber abgesehen davon, daß die Verwaltungsbehörde nach § 51 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 die Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes anordnen kann, wenn sie es im öffentlichen Interesse für geboten hält, und daß nach § 51 Abs. 2 MRVO 165 die aufschiebende Wirkung bei Streitigkeiten über öffentliche Abgaben und Kosten entfällt, besteht gerade für gesetzestreue Kläger, die sich nicht einer Belastung entziehen wollen, falls sie ihnen zu Recht auferlegt wird, sondern die Rechtsgrundlage klären lassen wollen, ein Interesse an einer alsbaldigen gerichtlichen Entscheidung. Ist demnach davon auszugehen, daß die MRVO 165 auch die Klagevoraussetzungen abschließend hat regeln wollen, so ist in Übereinstimmung mit dem Oberverwaltungsgericht Lüneburg aus den §§ 44, 115 Buchst. c MRVO 165 zu entnehmen, daß ein in einer älteren Sondervorschrift vorgesehenes, dem Einspruch nachfolgendes Beschwerdeverfahren nicht Klagevoraussetzung für das Verwaltungsstreitverfahren sein kann.

12

Gegenüber diesen rechtlichen Erwägungen greift es nicht durch, daß ein Zwang, vor der Klageerhebung ein zweistufiges Verwaltungsverfahren zu erschöpfen, zu einer stärkeren Entlastung der Gerichte führen würde, und daß insbesondere auch in Auftragsangelegenheiten ein Interesse daran bestehe, die Verwaltungstätigkeit durch höhere Verwaltungsbehörden zu überprüfen. Dies sind Gesichtspunkte der Verwaltungs- und der Verwaltungsgerichtspolitik, die vielleicht bei der gesetzlichen Regelung Berücksichtigung verdient hätten, aber nicht nachträglich in die MRVO 165 hineininterpretiert werden können.

13

III.

Besteht somit kein Zwang, das in einer Sondervorschrift vorgesehene zweistufige Verwaltungsverfahren vor Klageerhebung zu erschöpfen, so ergibt sich daraus aber doch nicht die Unzulässigkeit der Beschwerde gegen einen Einspruchsbescheid. Zwar sind nach § 115 Buchst. c MRVO 165 alle deutschen Gesetze und Verordnungen aufgehoben, soweit ihre Vorschriften mit der MRVO nicht vereinbar sind. Unvereinbar mit der MRVO wäre aber nur ein durch eine Sondervorschrift als Klagevoraussetzung zwangsweise vorgeschriebenes zweistufiges Verwaltungsverfahren. Dagegen widerspricht es der MRVO nicht, gegen ungünstige Einspruchsbescheide eine Beschwerde zuzulassen, wenn es dem Betroffenen überlassen bleibt, ob er vor Klageerhebung von der Beschwerdemöglichkeit Gebrauch machen will, also eine Beschwerde, die im Anschluß an den Ausdruck "Wahl-Klage" als "Wahl-Beschwerde" bezeichnet werden könnte. Hieraus ergibt sich die weitere Frage, ob nach durchgeführter Wahl-Beschwerde die Klage gegen die Einspruchs- oder die Beschwerdebehörde zu richten ist.

14

Das Oberverwaltungsgericht Münster hat es in seinem Urteil vom 7. November 1952 (DVBl. 1954 S. 198) als eine Lücke im Gesetz bezeichnet, daß die MRVO 165 nichts darüber enthalte, wie zu verfahren sei, wenn die Beschwerde nicht an die Stelle eines Einspruchs trete, sondern ihr nachgeschaltet sei. Die MRVO habe diese Lücke bewußt offengelassen, um der Rechtsprechung nicht vorzugreifen. Im übrigen ließen sich aus dem Inhalt der MRVO mit hinreichender Sicherheit Schlüsse darauf ziehen, wie das Verfahren zu gestalten sei. Nach der MRVO 165 falle die Beklagtenrolle nicht einer Körperschaft, sondern einer Behörde zu. Da hier in manchen Fällen im Verwaltungsverfahren mehrere Behörden hintereinander tätig werden könnten und da die MRVO stets eine Behörde als Beklagte bezeichne, um dem Kläger eine Vereinfachung zu bieten, so ergebe, sich, daß der Kläger sich immer gegen die letzte Behörde wenden müsse, die zu seinen Ungunsten entschieden habe. Dieser Auffassung ist beizutreten.

15

Würde trotz ablehnenden Beschwerdebescheides nur die Klage gegen die Einspruchsbehörde zugelassen, so könnte dies dazu führen, daß zwei widersprechende Entscheidungen nebeneinander bestehen, der ablehnende Beschwerdebescheid und ein im Widerspruch hierzu den Einspruchsbescheid aufhebendes Urteil. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, daß der Gesetzgeber ein derartiges Ergebnis gewollt hat. Sofern - wie hier - Einspruch und Beschwerde zulässig sind, ist daher gegen die Beschwerdebehörde zu klagen, wenn der Antragsteller von dem Beschwerderecht Gebrauch gemacht hat (vgl. Bachof a.a.O. S. 50).

16

IV.

War somit in der vorliegenden Verwaltungsstreitsache die Klage gegen die Beschwerdebehörde zu richten, so bedeutete die im Widerspruch zu der Klage vorgenommene Zustellung an den falschen Beklagten einen wesentlichen Verfahrensmangel. Zwar ist die Frage der Passivlegitimation regelmäßig eine solche des materiellen Rechts. Eine irrige Annahme der Vorinstanz, daß die Klage sich gegen eine falsche Partei richte, bildet daher im allgemeinen keinen Verfahrensmangel. Hier hat sich jedoch das Landesverwaltungsgericht nicht in der rechtlichen Beurteilung der Frage geirrt, gegen wen der von dem Kläger geltend gemachte Anspruch zu richten sei. Die Klage ist vielmehr offensichtlich aus Versehen der Stadt ... - Bezirksfürsorgeverband - zugestellt worden statt dem Regierungsbezirksausschuß, gegen den sich nach der Erklärung des Klägers in der Klageschrift die Klage richten sollte.

17

In einer derartigen versehentlich falschen Zustellung liegt aber ein Verfahrensmangel. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein Verfahrensmangel auch dann vorläge, wenn die Partei, der die Klage im Widerspruch zu dem Willen des Klägers zugestellt worden ist, nach sachlichem Recht die richtige Beklagte wäre, da es sich im vorliegenden Falle nicht so verhält.

18

Das Landesverwaltungsgericht hat allerdings nachträglich wieder den richtigen Beklagten als Partei in den Prozeß einführen wollen. Dadurch ist jedoch der Verfahrensmangel in seinen Auswirkungen nicht beseitigt worden, weil die durch ihn geschaffene Unklarheit für den Kläger bestehen geblieben ist. Deshalb hätte die Sach- und Rechtslage in mündlicher Verhandlung erörtert werden müssen, statt daß auf Grund der krausen, auf die Zivilprozeßordnung abgestellten schriftlichen Erklärungen des Klägers durch Bescheid entschieden wurde. Eine solche Erörterung des Falles mit dem Kläger hätte ihn vermutlich zu der - im Schriftverkehr zunächst verweigerten - Klarstellung bestimmt, daß es bei der Parteibezeichnung wie in der Klageschrift zu verbleiben habe. Der Kläger hat das Unterbleiben einer mündlichen Verhandlung zwar nur für das Verfahren in der ersten Instanz ausdrücklich gerügt. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Rüge sinngemäß auch auf das Unterbleiben einer mündlichen Verhandlung in der zweiten Instanz zu beziehen ist; denn der dem Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht insoweit anhaftende Mangel ist nicht beseitigt worden, so daß auch das Berufungsurteil auf ihm beruht. Auch das Unterbleiben einer mündlichen Verhandlung stellt daher im Hinblick auf §§ 57, 65 MRVO 165 einen wesentlichen Verfahrensmangel im Sinne des § 54 BVerwGG dar.

19

Die für die Statthaftigkeit einer nicht zugelassenen Revision nach § 54 BVerwGG verlangte weitere Voraussetzung, das Vorliegen einer der in § 53 Abs. 2 BVerwGG bezeichneten Voraussetzungen, ist im vorliegenden Falle ebenfalls gegeben. Es ist eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung (§ 53 Abs. 2 Buchst. a BVerwGG), gegen wen in dem vorliegenden Falle die Klage zu richten war, und ob das Landesverwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht bei der gegebenen Sachlage die unrichtige Partei als Beklagte behandeln durften.

20

Da die Revision demnach begründet, die Sache selbst aber noch nicht entscheidungsreif ist, war die angefochtene Entscheidung samt den ihr zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung, auch über die Kosten der Revision, an die Vorinstanz zurückzuverweisen.

Dr. von Rosen
Kohlbrügge
Lentz
Dr. Baring
Dr. Müller

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