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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.06.1957, Az.: BVerwG I C 3.56
Rechtmäßigkeit des Ausschlusses jedweder weiteren Bebauung eines Grundstücks aus Gründen des Naturschutzes; Enteignungscharakter einer Unterstellung von Grundflächen unter den Landschaftsschutz; Abgrenzung zwischen entschädigungspflichtiger Enteignung und entschädigungsloser Inhaltsbestimmung
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 27.06.1957
Referenz: JurionRS 1957, 10888
Aktenzeichen: BVerwG I C 3.56
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

LVG Hamburg - 10.02.1955 - AZ: I b VG 935/54

OVG Hamburg - 18.10.1955 - AZ: Bf. II 44/55

Rechtsgrundlagen:

§ 5 NatSchG

§ 19 NatSchG

Art. 14 GG

Fundstellen:

BVerwGE 5, 143 - 146

AS V, 143

BayVBl. 1957, 257

BB 1959, 469

Bl. f. Grundst.-Bau-WohnR. 1957, 318

DÖV 1957, 666-667 (amtl. Leitsatz)

DVBl 1957, 257

DVBl 1959, 445 (amtl. Leitsatz)

DWW 1957, 187

Grundeig 1957, 470

JZ 1958, 208-209 (Volltext mit amtl. LS u. Anm.)

MDR 1957, 569-570 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1957, 1534-1535 (Volltext mit amtl. LS)

Verw.Rspr. 10, 185

BVerwG, 27.06.1957 - BVerwG I C 3.56

Amtlicher Leitsatz:

Wird einem Grundstück die rechtliche Baulandqualität aus Gründen des Landschaftsschutzes entzogen, so kann darin eine Enteignung liegen.

In der Verwaltungsstreitsache
hat das Bundesverwaltungsgericht, I. Senat, in der mündlichen Verhandlung am 27. Juni 1957
durch
die Bundesrichter Witten, Dr. Ernst, Dr. Eue, Hering und Fischer
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. Oktober 1955 - OVG Bf. II 44/55 - wird aufgehoben.

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Landesverwaltungsgerichts Hamburg vom 10. Februar 1955 - I b VG 935/54 - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens hat die Beklagte zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 DM festgesetzt.

Gründe

1

Die Kläger sind Eigentümer eines etwa 12.000 qm großen Grundstücks. Auf diesem Grundstück steht ein zweigeschossiges Fachwerkhaus. Die übrigen Grundstücksflächen sind vorwiegend gärtnerisch genutzt. Die an das Grundstück der Kläger angrenzenden Flächen sind Baugebiet. Das Grundstück der Kläger ist durch Verordnung vom 19. Dezember 1950 unter Landschaftsschutz gestellt. Die Kläger beabsichtigen, eine 4.000 qm große Teilfläche ihres Grundstücks, u.U. auch noch eine weitere Teilfläche von 2.000 qm zum Zwecke der Bebauung zu verkaufen, die beantragten hierzu die Zustimmung der Naturschutzbehörde. Durch Bescheid vom 1. Dezember 1953 lehnte die Beklagte die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Errichtung von Bauten auf den in Betracht kommenden Grundflächen ab. Der Einspruch der Kläger blieb ohne Erfolg. Die Beklagte ist der Ansicht, daß eine weitere Bebauung des Grundstücks der Kläger mit dem Sinn der Landschaftsschutzverordnung nicht vereinbar sei. Hiergegen haben die Kläger Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Sie halten die örtliche Landschaftsschutzverordnung für ungültig. Einmal verstoße das dieser Verordnung zugrunde liegende hamburgische Gesetz zur Änderung des Naturschutzgesetzes gegen die damals maßgebliche Militärregierungsverordnung Nr. 57, zum anderen sei die Verordnung nicht ordnungsgemäß verkündet worden. Im übrigen führe die geplante Bebauung nicht zu einer Verunstaltung des Landschaftsbildes. Das Landesverwaltungsgericht Hamburg hat der Klage stattgegeben. Es hält die örtliche Landschaftsschutzverordnung für gültig, verneint aber auf Grund der von ihm vorgenommenen Augenscheinseinnahme, daß die beabsichtigte Bebauung zu einer Verunstaltung des Landschaftsbildes führen werde. Das Berufungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 18. Oktober 1955 abgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Das Reichsnaturschutzgesetz sei fortgeltendes Recht. Auch das hamburgische Änderungsgesetz zum Naturschutzgesetz sei gültig. Der hamburgische Gesetzgeber sei auch für dieses Gesetz zuständig gewesen. Der Vorbehalt in der Militärregierungsverordnung Nr. 57 für das Grundeigentumsrecht einschließlich Enteignung beziehe sich nicht auf das Naturschutzrecht. Die durch das hamburgische Änderungsgesetz zum Reichsnaturschutzgesetz vorgenommene Streichung der Worte "in der freien Natur" in den §§ 1 und 5 des Reichsnaturschutzgesetzes sei keine Enteignung; denn die Möglichkeit, Landschaftsschutzmaßnahmen in einem Baugebiet zu erlassen, bedeute noch kein allgemeines Bauverbot. Das Gesetz sei auch formell ordnungsgemäß zustandegekommen. Da die örtliche Landschaftsschutzverordnung nachkonstitutionelles Recht sei, komme es entscheidend darauf an, ob in dem naturschutzbehördlichen Zustimmungserfordernis für die Errichtung neuer Bauten aller Art und für die Vornahme baulicher Veränderungen an den Außenseiten bestehender Baulichkeiten und in dem sich aus dem Zusammenhalt von § 2 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a der örtlichen Landschaftsschutzverordnung ergebenden Verbot verunstaltenden Bauens im Landschaftsschutzgebiet eine Enteignung liege. Das sei zu verneinen. Das Verbot, verunstaltende Bauten zu errichten, bedeute eine Inhaltsbestimmung des Eigentums. Daß sich das Verbot im Einzelfall zu einem absoluten Verbot für jegliche Bebauung verdichten könne, weil der betreffende Landschaftsteil wegen seiner Schönheit besonderen Schutz verdiene, verleihe den umstrittenen Bestimmungen der Landschaftsschutzverordnung noch keinen Enteignungscharakter. Die Frage, ob in dem angefochtenen Verwaltungsakt selbst eine Enteignung liege, bedürfe keiner Entscheidung, weil sie die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes nicht berühre. Die Beklagte sei berechtigt gewesen, die Zustimmung zu dem Antrag zu verweigern. Eine Bebauung an der geplanten Stelle würde zu einer Beeinträchtigung des Naturgenusses und zu einer Verunstaltung des Landschaftsbildes führen, wie im einzelnen näher ausgeführt wird. Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden.

2

Gegen dieses Urteil haben die Kläger Revision eingelegt. Zur Begründung machen sie geltend: Das durch die Landschaftsschutzverordnung herbeigeführte Bauverbot sei nach Lage des Falles eine Enteignung. Den Klägern werde jegliche weitere Bebauung der Grundflächen verwehrt.

3

Die Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt. Sie bestreitet, daß eine Enteignung oder ein enteignungsgleicher Eingriff vorliege.

4

Die Revision mußte Erfolg haben.

5

Mit Recht geht das Berufungsgericht davon aus, daß das Reichsnaturschutzgesetz grundsätzlich weiterhin geltendes Recht ist. Der erkennende Senat hat in ständiger Rechtsprechung die gleiche Ansicht vertreten(Urteile vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 - [DÖV 1955 S. 186], vom 26. März 1955 - BVerwG I C 101.53 - [BVerwGE 2, 35], vom 21. Juni 1956 - BVerwG I C 202.54 - [BVerwGE 3, 335] undvom 12. Juli 1956 - BVerwG I C 91.54 - [BVerwGE 4, 57 [BVerwG 12.07.1956 - I C 91/54]]). An dieser Rechtsprechung wird festgehalten.

6

Ob das hamburgische Gesetz zur Änderung das Reichsnaturschutzgesetzes vom 22. Juli 1948 (GVBl. S. 67) und die örtliche Landschaftsschutzverordnung vom 19. Dezember 1950 als solche gültig sind, bedarf hier keiner Untersuchung. Denn jedenfalls können die angefochtenen Verfügungen nicht auf diese Vorschriften gestützt werden, weil der Ausschluß jedweder weiteren Bebauung des Grundstücks der Kläger eine entschädigungslose und damit rechtswidrige Enteignung darstellt. Hierbei kommt es entscheidend auf die örtliche Landschaftsschutzverordnung an. Den angefochtenen Verfügungen kommt in diesem Zusammenhang keine selbständige Bedeutung zu, da sie nur die Konkretisierung der durch, das Naturschutzgesetz und die Landschaftsschutzverordnung geschaffenen Rechtslage darstellen (vgl. das vorerwähnteUrteil vom 12. Juli 1956 - BVerwG I C 91.54 -).

7

Wie der erkennende Senat in seinem vorerwähnten Urteil vom 12. Juli 1956 ausgeführt hat, ist die Unterstellung von Grundflächen unter den Landschaftsschutz dann keine Enteignung, wenn die bisher ausgeübte Nutzung nicht wesentlich beeinträchtigt wird. In dem dieser Entscheidung zugrunde liegenden Fall war dem betreffenden Grundstück nur die bauliche Entwicklung vorenthalten worden, auf die kein rechtlicher Anspruch bestand. Diese letzte Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Das Grundstück der Kläger war bis zu seiner Unterstellung unter den Landschaftsschutz Bauland im Rechtssinn. Es hat diese Eigenschaft erst durch die erwähnte Schutzverordnung verloren. Dadurch ist dem Grundstück nicht, wie in dem obenerwähnten Fall, der bauliche Entwicklungswert abgeschnitten worden, sondern ein bis dahin vorhanden gewesener legaler Wert, nämlich die Baulandquälitat entzogen worden. Darin liegt eine Enteignung. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, diese Baulandquälitat sei durch die auf dem Grundstück vorhandene Bebauung bereits ausgeschöpft, so daß eine bauliche Ausnutzungsmöglichkeit, die Gegenstand einer Entziehung sein könnte, gar nicht mehr vorhanden gewesen sei. Denn angesichts der Größe des Grundstücks der Kläger kann die vorhandene verhältnismäßig geringfügige Bebauung nicht als auch nur annähernd vollständige Ausnutzung der Baulandeigenschaft der Flächen bezeichnet werden.

8

Ob diese Entziehung der Baulandquälitat den Klägern ein besonderes Opfer unter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz auferlegt, kann mit Rücksicht darauf zweifelhaft sein, daß der Gedanke des Schutzes der Natur sich auf die gesamte Landschaft bezieht und sich insoweit alle Grundstücke in gleicher Weise unterwirft, wobei sich die verschiedene Auswirkung dieses Grundgedankens auf die einzelnen Grundstücke aus deren besonderer örtlicher Lage rechtfertigt (vgl.Urteil vom 21. Juni 1956 - BVerwG I C 202.54 -). Allein es bedarf das hier auch keiner Klärung. Denn der erkennende Senat sieht das Merkmal der entschädigungspflichtigen Enteignung in seiner Abgrenzung zur entschädigungslosen Inhaltsbestimmung des Eigentums nicht in dem erwähnten Merkmal des besonderen Opfers, sondern in dem materiellen Moment der Schwere und Tragweite des Eingriffs. Der Versuch, die Enteignung als Sonderopfer zu charakterisieren, das einzelnen oder einer Gruppe von einzelnen auferlegt wird und gerade nicht den Inhalt und die Grenzen des Rechtes der betreffenden Rechtsgattung allgemein und einheitlich festlegt, ermöglicht nach Ansicht des erkennenden Senats deswegen keine sachgerechte Lösung des Problems, weil er bei allen Regelungen, die sich nicht schlechthin an die Allgemeinheit wenden oder einen einzelnen betreffen - und das ist bei der großen Mehrzahl der modernen Gesetze der Fall -, kein Kriterium liefert, nach dem bestimmt werden könnte, wann ein ungleich treffender Sondereingriff und wann eine allgemeine Begrenzung des in Betracht kommenden Gruppeneigentums vorliegt (Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Aufl., Bd. I S. 286 mit weiteren Hinweisen). Auch zeigt ein Blick auf die aus der Rechtsgeschichte überkommenen eigentumsrechtlichen Bestimmungen, daß nicht das formelle Kriterium des gleichen oder ungleichen Eingriffs, sondern das der materiellen Natur und der Schwere des Eingriffs für seinen Charakter als Inhaltsbestimmung des Eigentums oder als Enteignung maßgebend gewesen ist (vgl. hierzu die bisherige Rechtsprechung des erkennenden Senats:Beschluß vom 15. Juni 1954 - BVerwG I B 260.53 -;vom 6. Oktober 1954 - BVerwG I B 131.53 - [DÖV 1955 S. 185];Urteil vom 13. Januar 1955 - BVerwG I C 96.53 - [DÖV 1955 S. 214];Beschluß vom 28. Januar 1955 - BVerwG I B 246.53 -;Urteil vom 28. Juni 1955 - BVerwG I C 146.53 - [BVerwGE 2, 172];Urteil vom 8. Dezember 1955 - BVerwG I C 135.54 - [BVerwGE 3, 28];Urteil vom 25. Oktober 1956 - BVerwG I C 86.55 - [BVerwGE 4, 120]; weitere Nachweise aus der Rechtsgeschichte bei Stödter, Öffentlich-rechtliche Entschädigung, S. 196 ff.). Diese auf die geschichtliche Entwicklung hinweisende Betrachtung ist deswegen bedeutsam, weil die Erweiterung des Enteignungsbegriffs, die seit dem ersten Weltkrieg eingesetzt hat, denjenigen Eingriffen des Staates begegnen wollte, die der moderne Staat im Rahmen seines veränderten Aufgabenbereichs vornahm, nicht aber solche Eingriffe in ihrem Wesen verändern wollte, die aus der geschichtlichen Entwicklung als Inhaltsbestimmungen des Eigentums überkommen waren. Das gleiche muß dann auch für solche neuen Eingriffe gelten, die in der Sache den überkommenen Eigentumsbindungen entsprechen.

9

Dieses Ergebnis wird unterstützt durch die Erwägung, daß die grundrechtliche Norm über die Eigentumsgarantie ein wertbezogenes Kulturgut schützen will und somit einen materiellen Wertgehalt zum Inhalt hat. Die Bedeutung dieser Norm kann daher durch ein formelles Moment nicht ausgeschöpft werden.

10

Der völlige Ausschluß jeglicher weiteren Bebauung des Grundstücks der Kläger ist hiernach als Enteignung anzusehen. Er kann somit, da er unter der Herrschaft des Grundgesetzes - GG - vorgenommen ist, nur rechtmäßig sein, wenn eine dem. Art. 14 GG entsprechende Entschädigung gesetzlich vorgesehen ist. Diese Frage ist vom Verwaltungsgericht bei der Untersuchung der Gültigkeit des Eingriffs selbst zu prüfen (vgl. Vorlagebeschlußdes erkennenden Senats vom 3. Mai 1956 - BVerwG I C 142.54 - [DVBl. 1956 S. 514]). Eine solche Entschädigung ist nicht vorgesehen. § 24 des Reichsnaturschutzgesetzes schließt Entschädigung für Maßnahmen nach dem. Gesetz ausdrücklich aus.

11

Aus der örtlichen Landschaftsschutzverordnung kann daher ein völliges Verbot jeglicher weiteren Bebauung des Grundstücks der Kläger rechtmäßig nicht hergeleitet werden.

12

Das angefochtene Urteil war daher aufzuheben und das. Urteil erster Instanz als im Ergebnis zutreffend wiederherzustellen.

13

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 DM festgesetzt.

Witten
Dr. Ernst
Dr. Eue
Hering
Fischer

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