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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.07.1958, Az.: BVerwG I C 177.54
Erlaubniserteilung zur Errichtung einer Zweigniederlassung eines Teilzahlungsfinanzierungsinstituts in Ludwigshafen; Prüfung des Bedürfnisses im Kreditgewerbe hinsichtlich eines Teilzahlungsfinanzierungsinstitus
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 10.07.1958
Referenz: JurionRS 1958, 15164
Aktenzeichen: BVerwG I C 177.54
ECLI: [keine Angabe]

Fundstellen:

BVerwGE 8, 14 - 20

DB 1959, 199 (amtl. Leitsatz)

DÖV 1959, 64-66 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1959, 445 (amtl. Leitsatz)

MDR 1959, 238-240 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1959, 592-595 (Volltext mit amtl. LS) "Bedürfnisprüfung"

BVerwG, 10.07.1958 - BVerwG I C 177.54

Amtlicher Leitsatz:

Die Bedürfnisprüfung bei der Zulassung der Zweigniederlassung eines Teilzahlungsfinanzierungsinstituts ist mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

In der Verwaltungsstreitsache
...
hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 1958
durch die Bundesrichter Dr. Ernst, Dr. Ritgen, Dr. Eue, Hering und Fischer
für Recht erkannt:

Tenor:

Das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 4. Juni 1954 ergangene Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz - 2 C 118/53 - wird aufgehoben.

Ferner werden die Verfügungen des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr in Mainz vom 8. Juni und 30. Oktober 1953 aufgehoben.

Der Beklagte wird für verpflichtet erklärt, der Klägerin die Erlaubnis zur Errichtung einer Zweigniederlassung in Ludwigshafen a. Rh. zu erteilen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtsstufen hat der Beklagte zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für beide Rechtsstufen auf 20.000 DM festgesetzt.

Gründe

1

Die Klägerin, die ein Teilzahlungsfinanzierungsinstitut in Mannheim betreibt, hat bei dem Beklagten die Erlaubnis zur Eröffnung einer Zweigniederlassung in Ludwigshafen a. Rh. erbeten. Der Antrag wurde durch Verfügungen vom 8. Juni und 30. Oktober 1953 abgelehnt, weil kein örtliches und gesamtwirtschaftliches Bedürfnis anzuerkennen sei, die Klägerin außerdem ihre Pfälzer Kundschaft auch von Mannheim aus bedienen könne.

2

Die Klägerin begehrt im Verwaltungsstreitverfahren Aufhebung der ablehnenden Bescheide und die Verurteilung des Beklagten zur Erteilung der Erlaubnis zur Errichtung der Zweigniederlassung.

3

Die Klage ist durch Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz abgewiesen worden. Das Gericht hält die Bedürfnisprüfung im Kreditgewerbe für rechtsgültig. Der Gesetzgeber habe sich bei der Einführung des Erlaubniszwanges ausschließlich von volkswirtschaftlichen Erwägungen leiten lassen. Sinn der Bedürfnisprüfung sei der Schutz des einzelnen Bank- und Kreditkunden, der Schutz der Allgemeinheit vor Funktionsstörungen im Zahlungs- und Kreditverkehr, der Schutz der Kreditinstitute vor einer vom volkswirtschaftlichen Standpunkt aus nicht zu verantwortenden Störung ihrer Arbeit und die Stärkung des Vertrauens des Publikums zu den Kreditinstituten. Eine zahlenmäßig unbeschrankte Zulassung von Haupt- und Zweigniederlassungen von Kreditinstituten gefährde die Währung und die Geld- und Kreditversorgung, denn eine Übersetzung des Kreditgewerbes führe zu einem verstärkten Konkurrenzkampf der Institute, einer unangemessenen Ausdehnung des Kreditvolumens, der Gefahr unvorsichtiger Geld- und Kreditmanipulationen, schließlich zum Zusammenbruch leistungsschwach gewordener Institute und damit zu einer Vertrauensstörung beim Publikum gegenüber dem staatlichen Geld- und Währungssystem. Die sonstigen Aufsichtsbefugnisse reichten nicht aus, um diese Gefahren abzuwehren. Die Bedürfnisprüfung sei auch bei der Errichtung von Teilzahlungsinstituten gerechtfertigt. Der Zusammenbruch einer Teilzahlungsbank habe dieselben wirtschaftlichen und psychologischen Auswirkungen wie derjenige einer anderen Bank. Wenn Teilzahlungsbanken auf die nachfrage unmittelbar Einfluß nähmen, würde eine unbeschränkte Zulassung von Teilzahlungsinstituten zu einer wirtschafts- und konjunkturpolitisch bedenklichen Ausdehnung des Kreditvolumens, zur Konsumentenverschuldung infolge unwirtschaftlicher Käufe, zu konjunkturellen Überhitzungen, zu Preisschwankungen und zur Erschwerung der Konsumbeschränkung bei einer Änderung der Wirtschaftslage führen. Da die Kreditnehmer zumeist wirtschaftlich schwach seien und das Ausmaß ihrer Verpflichtungen nicht übersehen könnten, sei die Begrenzung der Zahl der Teilzahlungsinstitute auch aus sozialpolitischen Gründen geboten. Für die Errichtung einer Zweigniederlassung der Klägerin in Ludwigshafen bestehe mit Rücksicht auf die örtlichen und gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse kein Bedürfnis.

4

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Klägerin. Sie rügt die Verletzung der Aufklärungspflicht, da die Entscheidung über die Gefährdung der Örtlichen und der gesamten Kreditwirtschaft nicht auf bankstatistisches und volkswirtschaftliches Material gestützt sei und da sie auf die Behauptung der Klägerin, es sei nach der Ablehnung ihres Antrags noch ein anderes Teilzahlungsinstitut in der Pfalz zugelassen worden, nicht eingegangen sei. Im übrigen sei die Bedürfnisprüfung bei Teilzahlungsbanken verfassungswidrig, da die Sicherung der für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter eine Zulassungsbeschränkung für Teilzahlungsinstitute nicht erfordere. Selbst wenn man aber die Bedürfnisprüfung bei Teilzahlungsbanken für zulässig ansehe, sei die angefochtene Verfügung nicht haltbar, da nach. Art. 12 Abs. 1 GG nur solche Zulassungsbeschränkungen zulässig seien, die zur Abwehr einer bereits vorhandenen oder unmittelbar bevorstehenden Gefährdung notwendig seien. Tatsachen, die auf eine Übersetzung des Geschäftszweiges schließen ließen, seien nicht festzustellen.

5

Der Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt. Er ist der Ansicht, daß es sich bei der Errichtung einer Zweigniederlassung nicht um eine Frage der Berufswahl, sondern der Berufsausübung handle. Bei der Bedürfnisprüfung nach dem Kreditwesengesetz handle es sich nicht um eine Prüfung des wirtschaftlichen Bedürfnisses, sondern um eine Bedürfnisprüfung aus dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses. Der Begriff des öffentlichen Interesses sei kein unbestimmter Rechtsbegriff; vielmehr habe die Behörde darüber, wie das öffentliche Interesse zu wahren sei, nach ihrem Ermessen zu entscheiden. Die Versagung der Zulassung sei auch nicht ermessensmißbräuchlich, da sie auf der sachkundigen Äußerung der Industrie- und Handelskammer und der zuständigen Landeszentralbank beruhe. Wenn schon das außerhalb des Bankapparates betriebene Teilzahlungsgeschäft nicht dem Einfluß der Bankenaufsicht unterliege, sei es um so wichtiger, die Aufsichtsbefugnis bei den bankmäßig organisierten Teilzahlungsgeschäften streng zu handhaben. Auch wenn man die Standortfrage als Teil der Berufswahl ansehe, sei die Versagung der Zulassung gerechtfertigt. Zwar könne der Staat das Schuldenmachen nicht verbieten; er bleibe aber berechtigt, durch Verhinderung der Schaffung neuer Gelegenheiten die durch ungesundes, Wirtschaften der Bevölkerung drohenden Gefahren zu vermindern. Die Zulassungsbeschränkung vermöge auch die Zunahme der Verschuldung zu begrenzen, da das Gesamtkreditvolumen jedes Teilzahlungsinstituts bei Erteilung der Betriebserlaubnis durch. Auflagen begrenzt würde und das Kreditvolumen der übrigen Banken durch die Kreditrichtsätze der Bank deutscher Länder beschränkt sei. Anders als die Klägerin meine, nähmen die Teilzahlungsbanken in zunehmendem Maße Depositen herein, so daß bei Zusammenbrüchen auch Kundengelder gefährdet seien. Die künftige Konjunkturentwicklung lasse sieh nicht voraussehen. Sie könne jedenfalls nicht von den Gerichten beurteilt werden; die Beurteilung dieser Frage müsse der Ermessensentscheidung der Aufsichtsbehörde überlassen bleiben.

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Die Revision mußte Erfolg haben.

7

Das angefochtene Urteil hält die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Genehmigung der Errichtung einer Zweigniederlassung auf Grund der §§ 3 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. a, 4 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes über das Kreditwesen vom 25. September 1939 (RGBl. I S. 1955) in der Fassung der Verordnungen des Ministerrats für die Reichsverteidigung vom 23. Juli 1940 (RGBl. I S. 1047) und vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) - KWG - für gerechtfertigt, weil weder ein örtliches noch ein gesamtwirtschaftliches Bedürfnis für die Erlaubniserteilung anzuerkennen sei. Der Senat folgt hier der Auffassung der Klägerin, daß die Bedürfnisprüfung bei der Zulassung von Teilzahlungsinstituten mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist. Er kann diese Feststellung selbst treffen, da dasGesetz über das Kreditwesen dem vorkonstitutionellen Recht angehört (BVerfGE 2, 124 [BVerfG 24.02.1953 - 1 BvL 21/51] [128]).

8

Daß sich auch juristische Personen auf Art. 12 GG berufen können, hat der Senat bereits in früheren Entscheidungen ausgesprochen (BVerwGE 3, 304 [BVerwG 24.05.1956 - BVerwG I C 99.55] [306]; 6, 145 [147]). Daran ist festzuhalten. Zwar leitet das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 7, 400) den gedanklichen Inhalt des Art. 12 GG aus. der Idee der freien Entfaltung der Persönlichkeit her. Diese Ausführungen sollen aber nur den Gegensatz zwischen den Interessen der Gemeinschaft und des einzelnen herausheben. Hinter der juristischen Person stehen Einzelpersönlichkeiten die eine gemeinsame Aufgabe erfüllen wollen und zur Erreichung dieses Zieles lediglich eine besondere Organisationsform wählen. Auch die juristischen Personen verfolgen schutzwürdige Einzelinteressen, die im Gegensatz zu den Gemeinschaftsinteressen stehen. Schließlich wäre es auch wirtschaftlich sinnlos, wenn es von der Wahl der juristischen Organisationsform abhängen sollte, ob die Bedürfnisprüfung Zulässig ist oder nicht. Bei der Auslegung des Art. 12 Abs. 1 GG schließt sich der Senat den grundsätzlichen Darlegungen des Bundesverfassungsgerichts zur Frage der Bedürfnisprüfung in seinem Urteil vom 11. Juni 1958 (BVerfGE 7, 377 [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56] [397 ff.]) an.

9

Das Bundesverfassungsgericht leitet den Inhalt und Umfang der Befugnis des Gesetzgebers zu einschränkender Regelung der beruflichen Betätigung aus Sinn und Bedeutung des Grundrechts der freien Berufswahl selbst ab. Art. 12 a.a.O. wird also, wie von dem erkennenden Senat bereits im Urteil von 15. Dezember 1953 (BVerwGE 1, 48 [BVerwG 15.12.1953 - I C 90/53] [51]), so auch vom Bundesverfassungsgericht als Spezialvorschrift gegenüber Art. 2 Abs. 1 GG angesehen, wenn auch der enge gedankliche Zusammenhang des in Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Grundrechts mit der Entfaltung der menschlichen Persönlichkeit nicht außer Betracht gelassen wird (BVerfGE 7, 377 [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56] [400]). Damit erübrigen sich weitere Ausführungen zu der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, daß die Berufsfreiheit nur unter den Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 1 GG eingeschränkt werden könne.

10

Wie das Bundesverfassungsgericht weiter ausgesprochen hat, sind an den Nachweis der Notwendigkeit objektiver Zulassungsvoraussetzungen, zu denen die Bedürfnisprüfung gehört, besonders strenge Anforderungen zu stellen (BVerfGE 7, 408). Wenn bei Abwägung der Interessen das Recht des einzelnen hinter den Interessen an der Erhaltung bestimmter Gemeinschaftsgüter zurücktreten soll, bedarf es daher jeweils der Feststellung, daß der Schutz dieser Güter nicht auf andere Weise, nämlich mit Mitteln, die die Berufswahl nicht oder weniger einschränken, gesichert werden kann. Der Senat hat sich nicht davon überzeugen können, daß die Bedürfnisprüfung bei der Zulassung der Zweigniederlassung eines Teilzahlungsinstituts zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter geeignet und erforderlich ist.

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Es kann ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß die. Einführung der Bedürfnisprüfung auf dem Gebiete des Kreditwesens - auch wenn sie im Ergebnis die vorhandenen Kreditinstitute vor einem unbeschränkten Wettbewerb schützen sollte - dieses Ziel nach dem Willen des Gesetzgebers nicht als Selbstzweck verfolgt, um den bestehenden Instituten ein sicheres Einkommen zu gewährleisten. Die Bedürfnisprüfung wurde vielmehr als geeignetes Mittel angesehen, um den Kreditapparat gesund zu erhalten und das wirtschaftliche Gefüge vor Erschütterungen zu bewahren. Es soll nicht verkannt werden, daß die Gesunderhaltung des Kreditapparats in Seiner gesamtwirtschaftlichen Bedeutung und ein gefestigtes Wirtschaftsgefüge schutzwürdige Rechtsgüter sind. Diese wirtschaftspolitische Zielsetzung vermag aber einen Eingriff in die berufliche Freiheit des einzelnen durch die hier zur Erörterung stehende Beschränkung bei der Neuzulassung von Teilzahlungsinstituten nicht zu rechtfertigen, weil eine so weitgehende Regelung zur Abwehr von Gefährdungen der hier in Betracht kommenden schutzwürdigen Gemeinschaftsgüter weder notwendig noch geeignet ist.

12

Bei dieser Beurteilung hat die Frage auszuscheiden, ob Beschränkungen des Teilzahlungsgeschäfts, wie das Oberverwaltungsgericht meint, aus sozialpolitischen Gründen erstrebenswert sind. Das Kreditwesengesetz verfolgt Wirtschaftspolitische Ziele. Der Schutz wirtschaftlich schwacher Bevölkerungskreise vor einer übermäßigen Verschuldung durch Inanspruchnahme von Kredit für Konsumzwecke könnte nur durch eine - praktisch allerdings nur schwer zu verwirklichende Beschränkung der Aufnahme von Konsumentenkrediten überhaupt, nicht durch eine Behinderung der geschäftlichen Betätigung nur der Institute des organisierten Teilzahlungskredits erreicht werden, da dies lediglich zu einer entsprechenden Ausweitung des Kreditgeschäfts der Geschäftsbanken und Sparkassen sowie der unmittelbaren, wogen der Gefahr der Vereinbarung zu geringer Anzahlungen und der Gewährung zu langer Laufzeiten besonders bedenklichen Kreditgewährung durch den Handel selbst führen würde. Dem sozialpolitischen Schutz der Bevölkerung dient die Abzahlungsgesetzgebung, nicht die Bedürfnisprüfung bei der Zulassung von Kreditinstituten.

13

Aber auch allgemeinwirtschaftlichen Gefahren kann durch die Beschränkung der Zahl der Teilzahlungskreditinstitute und ihrer Zweigniederlassungen nicht mit Erfolg begegnet werden.

14

Das Oberverwaltungsgericht befürchtet, daß die unbeschränkte Zulassung von Teilzahlungskreditinstituten die Stabilität der Währung gefährden könnte. Allerdings können von jeder ins Gewicht fallenden Geldschöpfung inflatorische Wirkungen ausgehen, sofern sie nicht durch entsprechende kontraktive Einflüsse ausgeschaltet werden. Die Ausdehnung des Teilzahlungsgeschäfts kann daher, namentlich in Zeiten einer Hochkonjunktur, inflationäre Tendenzen erheblich verstärken. Dabei darf aber nicht übersehen werden, daß den Teilzahlungskreditinstituten keine nennenswerten zusätzlichen Mittel zur Verfügung stehen, daß es sich vielmehr im wesentlichen nur um die Abspaltung im Bankenapparat für die Kreditgewährung allgemein bereitstehender Mittel für die besonderen Zwecke der Absatzfinanzierung handelt, daß also das allgemeine Kreditpotential durch die Errichtung besonderer Teilzahlungskreditinstitute grundsätzlich nicht vergrößert wird. Es mag allerdings sein, daß die massierte Inanspruchnahme von Teilzahlungskredit für den Erwerb nicht in ausreichender Menge zur Verfügung stehender Güter zu volkswirtschaftlich bedenklichen Preissteigerungen führen kann. Eine solche Entwicklung würde sich aber nicht durch die Ablehnung der Zulassung neuer Teilzahlungskreditinstitute oder der Ausdehnung ihres Filialnetzes, sondern nur durch eine Beschränkung des Teilzahlungsgeschäfts als solchen verhindern lassen; denn schon die vorhandenen Teilzahlungskreditinstitute, die Geschäftsbanken und der sich bei ihnen refinanzierende Handel sind in Zeiten konjunktureller Überhitzung in der Lage, das Volumen des Teilzahlungskredits in einer den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen widersprechenden Weise auszuweiten. Der Umfang einer Geldschöpfung, die durch Ausweitung der Kreditgewährung durch die Kreditinstitute erfolgt, wird von der Gesamtpotenz des Kreditapparats und von der Beurteilung der künftigen wirtschaftlichen Entwicklung durch die Kreditinstitute bestimmt. Für diese beiden Faktoren ist aber die Zahl der Kreditinstitute und ihrer Zweigniederlassungen ohne Bedeutung. Eher kann damit gerechnet werden, daß die Zusammenfassung des Kreditgeschäfts bei einer geringeren Zahl besonders kapitalstarker Institute die Ausweitung der Kreditgewährung erleichtert. Möglicherweise lassen sich differenzierte Restriktionsmaßnahmen der Notenbank allerdings einfacher handhaben und in ihrer Durchführung besser überwachen, wenn die Zahl der Institute beschränkt ist. Solche durchaus überwindbaren Erschwernisse vermögen den hier umstrittenen Eingriff in die Berufsfreiheit nicht zu rechtfertigen.

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Das wesentlichste Bedenken, das gegen die unbegrenzte Neuzulassung von Kreditinstituten erhoben wird, ist die Befürchtung, daß die Ausweitung des Kreditapparats zu Zusammenbrüchen von Kreditinstituten führen werde, daß hierdurch das Vertrauen des Publikums in den Kreditapparat erschüttert und Wirtschaftskrisen heraufbeschworen werden könnten.

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Insoweit löst jedoch der Zusammenbruch von Teilzahlungsbanken, wie die weiteren Ausführungen ergeben, jedenfalls keine größeren Gefahren aus als der Zusammenbruch anderer Kreditinstitute.

17

Bei der Beurteilung der Frage, ob die Ausweitung des Kreditapparats die Existenz der Institute ernstlich bedroht, muß zunächst beachtet werden, daß nach den Grundsätzen wirtschaftlicher Vernunft erfahrungsgemäß neue Kreditinstitute nur dann gegründet und neue. Zweigniederlassungen nur dann errichtet werden, wenn die Unternehmer nach eingehender Prüfung der gesamtwirtschaftlichen Lage und der örtlichen Verhältnisse von der Rentabilität ihres Vorhabens überzeugt sind. Bei der erheblichen Kapitalinvestition, die die Errichtung eines jeden neuen Bankunternehmens und selbst jeder Zweigniederlassung eines Kreditinstituts erfordert, bürgt also schon das eigene Interesse der gerade auf dem Gebiet des Kreditwesens besonders sorgfältig abwägenden Unternehmer im allgemeinen dafür, daß neue Institute oder Zweigniederlassungen nur an solchen Plätzen errichtet werden, an denen sie lebensfähig sind.

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Allerdings läßt sich nicht bestreiten, daß die ungehemmte Zulassung neuer Institute die Ertragslage der vorhandenen Unternehmen beeinträchtigen und die Existenz schwacher Betriebe gefährden kann. Es kann demgegenüber jedoch allenfalls Aufgabe des Staates sein, im gesamtwirtschaftlichen Interesse die rechtzeitige Schließung solche Kreditinstitute herbeizuführen, die sich im Konkurrenzkampf nicht mehr behaupten oder nicht durchsetzen können, nicht aber lebensfähigen Unternehmen die Betätigungsmöglichkeiten zu beschneiden. Ein ruinöser Wettbewerb unter den rivalisierenden Instituten durch ungesunde Unterbietung der Kreditkonditionen oder durch Zubilligung überhöhter Habenzinsen läßt sich durch eine scharfe Bankenaufsicht sowie durch die Festsetzung von Zins- und Provisionssätzen und durch andere wettbewerbsregelnde Maßnahmen ausschalten; seine Verhinderung gebietet jedenfalls nicht das Verbot der Zulassung neuer Institute.

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Im übrigen vermögen auch ein gezügelter Wettbewerb und die staatliche Bankenaufsicht selbst in Zeiten wirtschaftlicher Blüte, wie die Zahlungseinstellung verschiedener Kreditinstitute in den letzten Jahren gezeigt hat, nicht den Zusammenbruch einzelner Kreditinstitute zu verhindern. Da es sich bei einer ausreichenden Bankenaufsicht und bei stabilen wirtschaftlichen Verhältnissen nur um Ausnahmefälle handeln kann, werden in Schwierigkeiten geratene Institute in solchen Fällen im allgemeinen von anderen Instituten, die ihren Kundenkreis an sich ziehen wollen, aufgefangen. Doch kann diese Frage hier dahingestellt bleiben, und ebenso bedarf es hier keiner Erörterung, ob der Zusammenbrach einzelner Kreditinstitute das Vertrauen der Bevölkerung in einem ins Gewicht fallenden Umfang zu erschüttern vermag. Eine allgemeine Vertrauenskrise ist von dem Zusammenbruch von Teilzahlungskreditinstituten jedenfalls nicht zu befürchten, weil diese Institute grundsätzlich kein irgendwie ins Gewicht fallendes Einlagengeschäft betreiben. Die Gefahr, daß sie ihre Refinanzierungsinstitute in den Zusammenbruch hineinreißen, kann dabei nicht berücksichtigt werden; dieser Fall kann nicht anders beurteilt werden als derjenige, daß eine Bank durch den Zusammenbruch anderer Schuldner in Schwierigkeiten gerät. Gegen eine einer Bank gefährlich werdende Ausweitung des Refinanzierungskredits kann der Gesetzgeber ebenso wie gegen andere ungesunde Kreditgewährungen wirksam nur durch Maßnahmen zur Begrenzung der Höhe des dem einzelnen Kreditnehmer zu gewährenden Kredits einschreiten.

20

Bei einer rückläufigen Wirtschaftsentwicklung kann der Zusammenbruch von Kreditinstituten allerdings zu einer echten Gefahr für das Wirtschaftsgefüge werden. Auch das vermag indessen die Beschränkung der Zahl der Kreditinstitute nicht zu rechtfertigen.

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Insoweit ist vorweg festzustellen, daß die Beschränkung der geschäftlichen Betätigungsmöglichkeiten der Teilzahlungskreditbanken im Wege der Bedürfnisprüfung für sich allein nicht geeignet ist, dem Entstehen oder der Ausweitung wirtschaftlicher Krisen entgegenzuwirken. Das Teilzahlungsgeschäft ermöglicht dem einzelnen den vorzeitigen Gütererwerb und fördert so die Ausweitung der Produktion. Dieser Vorgriff auf die Zukunft kann sich allerdings - namentlich dann, wenn das Volumen des Teilzahlungsgeschäfts durch eine ständige Verbesserung der Kreditbedingungen zugunsten der Käufer aufrechterhalten oder sogar noch ausgeweitet wird - bei Rückgang der Konjunktur krisenverschärfend auswirken, wenn das dann schließlich unvermeidbare Nachlassen der Nachfrage der von dem Rückschlag betroffenen Bevölkerungskreise mit der zunehmenden Unfähigkeit zur Erfüllung der Abzahlungsverpflichtungen aus dem Teilzahlungsgeschäft zusammentrifft. Es kann dahingestellt bleiben, ob sich eine solche Entwicklung durch Erschwerungen des Abschlusses von Teilzahlungskäufen, durch Einflußnahme auf die Konditionen solcher Geschäfte oder durch zahlenmäßige Begrenzung des Kreditspielraums für Teilzahlungskredite des einzelnen Kreditinstituts mildern ließe; durch eine Beschränkung der Zahl der Teilzahlungskreditinstitute kann dieses Ziel jedenfalls nicht erreicht werden, solange es den anderen Kreditinstituten erlaubt ist, die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel für Kreditkaufe auf Raten auszuleihen. Insofern ist es unerheblich, ob das Botreiben von Teilzahlungsgeschäften nach dem Schecksystem, wie die Bankaufsichtsbehörden in ihrem Beschluß vom 8./9. Mai 1953 (abgedruckt bei Consbruch-Möller, Kreditwesengesetz, 2. Aufl. 3. 101) angenommen haben, als genehmigungspflichtige Ausdehnung der Geschäftstätigkeit anzusehen ist und dadurch in Grenzen gehalten werden kann; denn jede in anderer Form erfolgende Gewährung von Teilzahlungskrediten durch die Geschäftsbanken ist keinen gesetzlichen Beschränkungen unterworfen.

22

Es kann infolgedessen auch hier nur die Frage aufgeworfen werden, ob eine zahlenmäßige Beschränkung der Neuzulassung von Kreditinstituten überhaupt oder von Zweigniederlassungen solcher Institute die Gefahr einer Einbeziehung dos Kreditapparats in eine Krise zu verhindern vermag. Dies ist nach Ansicht des Senats nicht der Fall. Eine sich ausweitende Wirtschaft wird zur Anerkennung des Bedürfnisses für die Zulassung neuer Institute führen müssen. Ein starker wirtschaftlicher Rückschlag wird den Kreditapparat stets als übersetzt erscheinen lassen. So wenig wie die Entwicklung des Geschäftsumfanges des Kreditapparats für einen längeren Zeitraum vorhersehbar ist, läßt sich eine Höchstzahl der auf jeden Fall lebensfähigen Institute ermitteln. Selbst wenn man aber den Kreditapparat künstlich verhältnismäßig klein halten wollte, wäre damit keine Gewähr dafür gegeben, daß er nicht in eine Krise hineingezogen würde; denn derartige zahlenmäßige Beschränkungen verhindern nicht, daß die Geschäftsleiter der zugelassenen Institute die konjunkturelle Entwicklung unrichtig beurteilen, dementsprechend eine falsche Geschäftspolitik betreiben und dadurch den Zusammenbruch ihres Instituts herbeiführen. Ob der Kreditapparat weniger krisenempfindlich wäre, wenn sich nur einige wenige Institute betätigen dürften, kann dahingestellt bleiben. Bei der großen Zahl der in der Bundesrepublik zugelassenen Institute muß es als unwahrscheinlich angesehen werden, daß die Krisenempfindlichkeit des Kreditapparats durch die Zulassung weiterer Institute in irgendeiner Weise erhöht wird.

23

In einem gewissen Umfange wird die Krisenfestigkeit sicherlich durch eine möglichst gute Kapitalausstattung der Kreditinstitute erhöht. Für eine Stärkung der Kapitalbasis der vorhandenen und eine ausreichende Kapitalausstattung neuer Institute kann und muß der Gesetzgeber erforderlichenfalls auf anderem Wege sorgen als über die Sicherung hoher Gewinnspannen durch die Ausschaltung des Wettbewerbs neuer Institute.

24

Auch andere Gemeinschaftsgüter werden durch die Zulassung neuer Teilzahlungskreditinstitute nicht betroffen.

25

Daß die verfassungsmäßige Garantie der freien Berufswahl auch das Recht umfaßt, sich an mehreren Orten zu betätigen und dementsprechend auch Zweigniederlassungen an dritten Plätzen zu errichten, hat der Senat ebenfalls bereits ausgesprochen (BVerwGE 5, 286 [291]). Im übrigen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem mehrfach erwähnten Urteil vom 11. Juni 1958 (BVerfGE 7, 404) allerdings ausgeführt, daß der Freiheitsanspruch des einzelnen um so stärker wirkt, je mehr sein Recht auf freie Berufswahl betroffen wird, während der Gemeinschaftsschutz um so dringlicher ist, je größer die Nachteile und Gefahren sind, die der Gemeinschaft aus gänzlich freier Berufsausübung erwachsen können. Wer bereits eine ausreichende Existenzgrundlage hat, wird daher u.U. stärkere Eingriffe in das Recht, seine Berufsgrundlage auszuweiten, hinnehmen müssen als derjenige, der sich erst eine berufliche Lebensgrundlage schaffen will. Der Gesetzgeber ist daher eher berechtigt, den Betrieb von Zweigniederlassungen Beschränkungen zu unterwerfen, als die Errichtung neuer Gewerbebetriebe zu behindern. Auch hier bedarf es einer Abwägung zwischen den Interessen des einzelnen und der Gemeinschaft. Der Schutz besonders wichtiger Rechtsgüter gebietet aber die Versagung der Zulassung der Zweigniederlassung eines Teilzahlungskreditunternehmens ebensowenig wie die Ablehnung der Neuerrichtung eines solchen Instituts.

26

Da andere Gründe, welche die Versagung der Genehmigung rechtfertigen könnten, von dem Beklagten nicht geltend gemacht und auch nicht erkennbar sind, mußten das angefochtene Urteil und die ablehnenden Verfügungen aufgehoben und mußte die Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung der Klägerin zum Betrieb einer Zweigniederlassung in Ludwigshafen ausgesprochen werden.

27

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).

Verkündet am 10. Juli 1958

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