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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 05.11.1965, Az.: BVerwG VII C 119.64
Anspruch auf Zahlung von Rundfunkgebührenanteilen; Verteilung der Einnahmen aus der Erhebung von Fernsehgebühren; Verfassungswidrigkeit eines Staatsvertrages
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 05.11.1965
Referenz: JurionRS 1965, 13837
Aktenzeichen: BVerwG VII C 119.64
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VGH Bayern - 11.06.1964 - AZ: 198 VIII 63

VG München

Fundstellen:

BVerwGE 22, 299 - 312

AS 22, 299

BayVBl 1966, 201

DÖV 1968, 225

DÖV 1966, 415-419 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1966, 566-571 (Volltext mit amtl. LS)

JuS 1969, 466

JuS 1966, 368

NJW 1966, 1282-1286 (Volltext mit amtl. LS)

VerwRspr 17, 857

BVerwG, 05.11.1965 - BVerwG VII C 119.64

Amtlicher Leitsatz:

Der Staatsvertrag über die Errichtung des Zweiten Deutschen Fernsehens verstößt nicht gegen Bundesrecht, insbesondere nicht gegen Art. 5, 14, 20, 28 und 30 GG.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 5. November 1965
durch
den Senatspräsidenten Witten und
die Bundesrichter Dr. Zinser, Reimer, Dr. Boerckel und Dr. Mühl
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Juni 1964 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe

1

I.

Das Bundesverfassungsgericht hatte durch Urteil vom 28. Februar 1961 (BVerfGE 12, 205) die Gründung der D.-F.-GmbH für verfassungswidrig erklärt. Um ein Kontrastprogramm zu den von den Rundfunkanstalten der Länder ausgestrahlten Fernsehsendungen zu ermöglichen, kamen die Länder in dem Staatsvertrag vom 6. Juni 1961 überein, eine gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Namen "Zweites Deutsches Fernsehen" und dem Sitz in Mainz zu errichten. Der Staatsvertrag enthält in den §§ 2 ff. Vorschriften über die Gestaltung der Sendungen und bestimmt in den §§ 12 ff. als Organe der Anstalt den Fernsehrat, den Verwaltungsrat und den Intendanten, sowie deren Bestellung und Aufgaben. In § 23 des Staatsvertrages ist über die Finanzierung bestimmt, daß die Anstalt "Zweites Deutsches Fernsehen" 30 % der im Gebiet der vertragschließenden Länder ab 1. Januar 1962 anfallenden Fernsehgebühren erhalten soll, soweit diese darüber verfügen. Dieser Staatsvertrag erhielt die Zustimmung des Bayerischen Landtags nach Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung. Der Staatsvertrag und der Zustimmungsbeschluß wurden am 16. Juli 1962 im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt (S. 111) mit dem Anfügen bekanntgemacht, daß der Staatsvertrag in Bayern am 9. Juli 1962 in Kraft getreten sei.

2

Der Bayerische Rundfunk - der Kläger -, dem nach Art. 14 und 15 des Bayerischen Rundfunkgesetzes vom 10. August 1948 in der Fassung vom 22. Dezember 1959 (Bayerisches GVBl. S. 314) die Fernsehgebühren - abzüglich des der Post für den Einzug zustehenden Anteils - zuflössen, führte nach § 23 des Staatsvertrages zunächst 30 % der bei ihm eingehenden Fernsehgebühren an das Zweite Deutsche Fernsehen - die Beigeladene - ab, stellte aber später die Zahlungen ein, da er zu diesen Zahlungen weder berechtigt noch verpflichtet sei. In der rechtsaufsichtlichen Anordnung vom 4. Februar 190 wies das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus den Kläger an, die der Beigeladenen nach § 23 des Staatsvertrages zustehenden Gebührenanteile an diese abzuführen.

3

Der gegen diese Anordnung gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht München statt und hob die rechtsaufsichtliche Anordnung auf. Die Anordnung sei jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der Staatsvertrag nicht in innerstaatliches bayerisches Recht transformiert worden sei. Er sei nicht als förmliches Gesetz nach Art. 72 Abs. 1 der Bayerischen Verfassung beschlossen worden. Das Gesetz sei dem Senat nicht zur Kenntnis vorgelegt und bei der Bekanntmachung nicht als "Gesetz" bezeichnet worden.

4

Auf die Berufung des Beklagten und der beigeladenen Anstalt hob der Bayerische Verwaltungsgerichtshof dieses Urteil auf und wies die Klage ab.

5

Das Urteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

6

Nach der Bayerischen Verfassung stehe dem Ministerium für Unterricht und Kultus die Rechtsaufsicht über den Kläger zu. Der Staatsvertrag sei ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht transformiert worden. Der Zustimmungsbeschluß des Landtages nach Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung enthalte zugleich auch den Gesetzesbefehl. Mit dieser Beschlußfassung und der Verkündung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt sei der Staatsvertrag ein Gesetz im materiellen Sinne geworden. Die Nichtverwendung des Wortes "Gesetz" und die Nichtbeteiligung des Senats änderten hieran nichts.

7

§ 23 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages habe für Bayern den Art. 15 des Rundfunkgesetzes abgeändert. Der Kläger habe seine Einnahmen aus den Fernsehgebühren - soweit er darüber verfüge - nicht mehr allein für die in dieser Vorschrift angegebenen Zwecke, sondern zu 20 % für die Finanzierung der beigeladenen Anstalt zu verwenden. Dabei verfüge der Kläger im Sinne des § 23 des Staatsvertrages nicht über den Gebührenanteil, den die Post einbehalte.

8

§ 23 Abs. 1 Satz 1 des Staatsvertrages verstoße weder gegen Art. 5 GG noch gegen Art. 14 GG. Das Gebührenaufkommen sei ein Verwaltungsvermögen, das der Kläger zur Erfüllung seiner öffentlich-rechtlichen Aufgaben zu verwenden habe. Der Landesgesetzgeber könne durch Gesetz aus diesem Verwaltungsvermögen des Klägers Mittel zugunsten einer anderen Fernsehanstalt abzweigen. Auch das Äquivalenzprinzip sei nicht angetastet worden. Der Kläger erhebe die Fernsehgebühr nunmehr auch zur Verwendung der Finanzierung der beigeladenen Anstalt, die verpflichtet sei, nach Bayern Fernsehdarbietungen auszustrahlen und damit die Bedürfnisse der bayerischen Fernsehteilnehmer in einem stärkeren Maße befriedige, als es durch den Kläger allein geschehen könne.

9

Der Staatsvertrag sei auch nicht insgesamt verfassungswidrig. Die beigeladene Anstalt sei als gemeinsame Einrichtung aller Bundesländer errichtet worden. Sie gehöre nicht der Rechtsordnung eines Landes an, sondern habe den Ländern gegenüber eine eigene Rechtsordnung, die nur im Staatsvertrag zu sehen sei. Diese Regelung könne in ihrer normativen Kraft nicht über dem Landesrecht stehen, da sie lediglich aus der Hoheitsgewalt der Länder geschaffen worden sei und die Länder auch im Zusammenwirken nicht über mehr Macht als die Länderstaatsgewalt verfügten. Der Staatsvertrag stehe als Zwischenländerrecht neben dem Recht der einzelnen Länder, müsse aber der normativen Kraft des Bundesrechts unterworfen sein. Das Grundgesetz besage nirgends, daß nur die dem Bund übertragenen Aufgaben zentral geregelt werden dürften. Die Teilnahme an einem optimalen modernen Lebensstandard könne nur durch eine großräumige Planung, gesichert werden. Die "Bündelung" von Länderstaatsgewalt führe auch nicht zu einer "dritten Ebene" der Staatshoheit im Zwischenbereich von Bund und Ländern, da durch das Fernsehen nicht die Staatsautorität nach außen gewahrt werden solle. Die Bündelung der Staatsgewalt auf dem Gebiet des Rundfunkwesens unter den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg sei vom Bundesverfassungsgericht als mit dem Grundgesetz vereinbar angesehen worden.

10

Auch ein Verstoß gegen das an die Länder gerichtete Demokratiegebot liege nicht vor. Art. 24 GG lasse es zu, daß durch Staatsverträge Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen und damit der staatlichen Kontrolle entzogen würden. Das "Homogenitätsgebot" des Art. 28 Abs. 1 GG sei "substanzschwach" und könne nur dahin bestimmt werden, daß keine Ausübung von Staatsgewalt im Bereich der Bundesrepublik Deutschland in einem die Staatseinheit gefährdenden Gegensatz zu den die Bundesverfassung tragenden Grundprinzipien stehen dürfe. Die Rechtsaufsicht über die Anstalt werde grundsätzlich durch die Regierungen der vertragschließenden Länder ausgeübt. Da die Regierungen den Parlamenten verantwortlich seien, bestehe immerhin die Möglichkeit, daß ein Parlament den Ministerpräsidenten oder den Ressortminister zur Rechenschaft ziehe, weil er die ihm nach dem Staatsvertrag zustehende Befugnis zur Rechtsaufsicht mangelhaft gewahrt habe. Da nach § 25 des Staatsvertrages die Rechtsaufsicht von den Ländern nicht gemeinsam, sondern in zweijährigem Wechsel durch die Länderregierungen ausgeübt werde, seien die Befugnisse eines Landes über lange Zeiträume hin zwar rechtlich storniert. Hierdurch werde aber nicht ausgeschlossen, daß jedes Land durch Vorstellungen bei der aufsichtsführenden Regierung erforderliche Aufsichtsmaßnahmen anrege.

11

Der vom Kläger in der Berufungsinstanz gestellte erweiterte Klageantrag, daß er nicht verpflichtet werden könne, zur Erfüllung des Staatsvertrages einen Teil der in Bayern anfallenden Gebühren der beigeladenen Anstalt zu überlassen, sei infolge der Abweisung des Hauptantrages gegenstandslos.

12

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision beantragte der Kläger

die Aufhebung des Berufungsurteils und der rechtsaufsichtlichen Anordnung vom 4. Februar 1963.

13

Der Staatsvertrag widerspreche der bundesstaatlichen Struktur des Grundgesetzes. Jeder Bewohner der Bundesrepublik unterliege der Bundesgewalt und zugleich der Gewalt des Landes. Für die beigeladene Anstalt sei aber keine Landesverfassung verbindlich, obwohl sie auch keine Bundesanstalt sei. Juristische Personen des öffentlichen Rechts müßten einem Muttergemeinwesen zugeordnet sein. Es sei nicht ersichtlich, welches Landesrecht für die Anstalt gelten solle.

14

Die Anstalt befinde sich in einem landesrechtsfreien Raum. Die parlamentarische Kontrolle sei nicht gewährleistet. Die Verpflichtung zur Abführung eines bestimmten Gebührenanteils verstoße auch gegen die in Art. 5 garantierte Rundfunkfreiheit. Die notwendige Unabhängigkeit und Verselbständigung der Rundfunkanstalten verböten es, daß der Staat die bestehenden Rundfunkanstalten auflöse, ihren Zuständigkeitsbereich beschneide oder ihre Finanzierungsgrundlage vermindere, wenn dadurch die Rundfunkfreiheit der einzelnen Anstalt in ihrem Wesensgehalt angetastet werde. Durch die Abzweigung von 30 % des Gebührenaufkommens werde die Rundfunkfreiheit in ihrem Wesensgehalt angetastet. Ob die Rundfunkanstalten ihre Aufgaben mit der ihnen verbleibenden Finanzausstattung noch erfüllen könnten, sei ohne Belang. Gegen Art. 5 GG verstoße auch die innere Organisation der Anstalt, da im Verwaltungsrat und Fernsehrat der staatliche Einfluß überwiege. Ein Verstoß gegen Bundesgewohnheitsrecht sei ebenfalls gegeben, das in Ermangelung ausdrücklicher gesetzlicher Vorschriften für den Abschluß von Staatsverträgen unter Gliedstaaten gelte. Der Staatsvertrag verstoße auch gegen die Bayerische Verfassung.

15

Der Beklagte und die beigeladene Anstalt beantragten,

die Revision zurückzuweisen.

16

Der Beklagte ist der Ansicht, daß Rechtsträger einer derartigen gemeinschaftlichen Einrichtung die einzelnen Länder seien und nicht die Landergemeinschaft. Art. 130 GG und verschiedene Bundesgesetze sähen ausdrücklich die Errichtung gemeinsamer Behörden vor. Die inneren Rechtsverhältnisse der beigeladenen Anstalt, z.B. das Personal Vertretungsrecht, müßten durch Staatsverträge zwischen den Ländern geregelt werden. Das parlamentarische Prinzip sei nicht verletzt, da die Rechtsaufsicht Sache aller Länder sei. Ein Verstoß gegen Art. 5 GG liege nicht vor, da dem Kläger nicht die Erfüllung seiner Aufgaben finanziell erschwert worden sei und in organisatorischer Hinsicht die Ländervertreter in den Gremien der beigeladenen Anstalt die föderalistische Vielfalt der elf Länder der Bundesrepublik repräsentierten.

17

Die beigeladene Anstalt ist der Ansicht, daß die Revisionsanträge unzulässig seien. Die Beurteilung der Rechtslage nach bayerischem Recht könne nämlich nicht mit der Revision angefochten werden. Soweit die Revision Verstöße gegen das Grundgesetz behaupte, sei das Bundesverwaltungsgericht nicht befugt, die Unvereinbarkeit bayerischen Landesrechts mit Bundesrecht festzustellen. Vielmehr könne nur eine Vorlage zum Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG in Betracht kommen. Für den Abschluß des Staatsvertrages habe es keiner dem Art. 24 Abs. 1 GG entsprechenden Ermächtigung bedurft, Art. 24 GG sehe die Möglichkeit vor, supranationale Staatsgewalt als unabgeleitete, eigenständige und ursprüngliche mit unmittelbarer Wirkungskraft hervorzubringen, wie z.B. das Rechtsetzungsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Dagegen zeichne sich die beigeladene Anstalt nicht durch unabgeleitete Ursprünglichkeit ihres Rechts aus, sondern das Recht sei ihr von den Ländern gegeben worden. Die Länder ständen sich auch nicht geschlossen gegenüber wie einander fremde, selbständige Staaten, sondern seien in erheblichem Maß zueinander geordnet. Es sei nicht einzusehen, warum nicht elf Länder zusammen das sollten tun können, was zwei Ländern zugestanden werde. Der staatspolitische Sinn des föderalistischen Prinzips sei, daß es durch besondere Art der Machtverteilung die Freiheitsidee des demokratischen Rechtsstaates mit verwirklichen solle. Die Rechtsaufsicht stehe jedem Land ständig ungeschmälert zu, und jeweils ein Land habe nur die Koordination und Geschäftsführung zu besorgen.

18

Der Oberbundesanwalt beteiligte sich am Verfahren. Er legte insbesondere dar, daß durch den Abschluß eines Staatsvertrages der Länder nach dem geltenden Verfassungsrecht kein "Zwischenländerrecht" im Sinne objektiver für jedermann geltender Rechtsnormen gesetzt werden könne. Folglich könne das Zweite Deutsche Fernsehen nicht auf die vom Berufungsgericht angenommene Weise als Gemeinschaftsanstalt der Länder errichtet werden. Zwar seien die Länder zum Abschluß von Verträgen, zur Koordinierung ihrer Aufgaben und zu Einrichtungen zum Zwecke gemeinschaftlicher Erfüllung ihrer Aufgaben befugt. Die Errichtung von Gemeinschaftseinrichtungen der Länder in Gestalt besonderer Rechtspersönlichkeiten des "Zwischenländerrechts" sei durch das geltende Verfassungsrecht jedenfalls, dann ausgeschlossen, wenn sie als Träger öffentlicher Gewalt staatliche Befugnisse anstelle der zuständigen Organe der einzelnen Länder wahrnehmen sollten.

19

II.

Die Revision ist zulässig, aber nicht begründet.

20

1)

Die Einwendungen der Beigeladenen gegen die Zulässigkeit der Revision und der Revisionsanträge können keinen Erfolg haben. Es ist zwar richtig, daß der Rechtsstreit nicht nur nach Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO, sondern in weitem Umfang nach Landesrecht zu entscheiden ist. Dieser Umstand führt jedoch nicht zur Unzulässigkeit der Revision oder der Revisionsanträge. Vielmehr ist das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 1 VwGO auf die Nachprüfung beschränkt, ob die umstrittene Maßnahme und die maßgebenden landesrechtlichen Vorschriften mit Bundesrecht, insbesondere mit dem Grundgesetz vereinbar sind oder diese verletzen. Eine solche Prüfung hat im Rahmen der Begründetheit der Revision zu erfolgen. Die Revision wäre auch dann nicht unzulässig, wenn die angewandten Landesgesetze Bundesrecht verletzten. Zwar könnte das Revisionsgericht die aus einer solchen Verletzung zu ziehenden Rechtsfolgen unmittelbar nur bei sogenanntem vorkonstitutionellen Recht selbst feststellen und müßte nach Art. 100 GG bei Landesgesetzen aus der Zeit nach Erlaß des Grundgesetzes den Rechtsstreit aussetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen. Für eine derartige Aussetzung bedarf es aber keines besonderen Antrags des Revisionsklägers. Nach der Prozeßlage wäre es zwar richtiger gewesen, wenn der Revisionskläger die Aufhebung des Berufungsurteils und die Zurückweisungen der Berufungen beantragt hätte. Doch läßt sich aus seinem Vorbringen das Ziel seiner Revision eindeutig entnehmen, so daß eine Unzulässigkeit der Revision wegen der gestellten Anträge nicht festgestellt werden kann.

21

2)

Bei seiner Nachprüfung ist das Revisionsgericht darauf beschränkt zu untersuchen, ob die angefochtene Entscheidung des Berufungsgerichts Bundesrecht verletzt. Bundesrecht nach § 137 Abs. 1 VwGO sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 2, 22 ff. [BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54]) die Rechtssätze, die nach Art. 124 und 125 GG zu Bundesrecht erklärt oder von Bundesorganen gesetzt worden sind, sowie Bundesgewohnheitsrecht. Beim Bundesgewohnheitsrecht ist allerdings zu beachten, daß die Voraussetzungen für die Bildung neuer Gewohnheitsrechtssätze nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes insbesondere in zeitlicher Hinsicht schwerlich bereits erfüllt sein werden. Dagegen gehören im Bundesgebiet einheitliche oder Übereinstimmende Rechtssätze nicht ohne weiteres zum revisiblen Recht, sondern nur dann, wenn sie als Bundesrecht in dem oben angegebenen Sinne anzusehen sind (BVerwGE 2, 22 [BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54]; Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Februar 1965 - BVerwG VII B 8.64 - [Wertpap. Mitt. 1965, 507]). Danach können die Auslegung und die Anwendung der Bayerischen Verfassung, des Bayerischen Rundfunkgesetzes vom 10. August 1948 in der Fassung vom 22. Dezember 1959 (Bayerisches GVBl. S. 314) und des Staatsvertrages über die Errichtung des Zweiten Deutschen Fernsehens vom 6. Juni 1961 (in Bayern bekannt gemacht am 16. Juli 1962, Bayerisches GVBl. S. 111) nur insoweit überprüft werden, als dadurch Bundesrecht verletzt worden ist. Auch wenn der Staatsvertrag vom 6. Juni 1961 im ganzen Bundesgebiet einheitlich gilt, beruht seine Geltung nicht auf einem Gesetzesbefehl des Bundesgesetzgebers oder eines sonstigen hierfür zuständigen Bundesorgans, sondern auf der Transformation dieses Vertrages in jeweiliges Landesrecht durch die Gesetzgebungsorgane der einzelnen Länder. Daß einheitlich im Bundesgebiet geltende Rechtssätze des Landesrechts eine besondere Art von Recht darstellen oder besonders zu behandeln seien - wie dies in dem Berufungsurteil anklingt -, kann weder dem Grundgesetz noch § 137 VwGO entnommen werden. Die Revisibilität solcher Rechtssätze ist jedenfalls nicht gegeben. Sie sind vielmehr nicht Bundesrecht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO.

22

3)

Die Entscheidung des Berufungsgerichts beruht auf der Erwägung, die angefochtene Anordnung sei ein belastender Verwaltungsakt, der nach dem Rechtsstaatsprinzip, insbesondere nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, einer gesetzlichen Ermächtigung bedürfe. Diese gesetzliche Ermächtigung ergäbe sich einerseits aus den dem Beklagten gegenüber dem Kläger zustehenden Aufsichtsbefugnissen nach dem Bayerischen Rundfunkgesetz und andererseits aus dem durch den Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtages in bayerisches Landesrecht transformierten § 23 des Staatsvertrages. Die in diesen Ausführungen dargelegte Auffassung des Rechtsstaatsprinzips verstößt nicht gegen das Grundgesetz. Es trifft vielmehr zu, daß die angefochtene Anordnung ein belastender Verwaltungsakt ist, der einer Ermächtigung durch Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder einen sonstigen Rechtssatz bedarf, und daß auch ein in Landesrecht transformierter Staatsvertrag den Inhalt des Gesetzes ergeben kann. Die Transformation des Staatsvertrages in bayerisches Landesrecht hat das Berufungsgericht aus dem Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtages entnommen, und es hat dabei Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung dahin ausgelegt, daß der Zustimmungsbeschluß nicht nur die Ermächtigung der Regierung zum Abschluß des Vertrages, sondern sogleich auch den für alle geltenden Gesetzesbefehl enthalte. Diese Auslegung bayerischen Rechts steht mit den Vorschriften des Grundgesetzes oder anderen Bundesrechts nicht im Widerspruch. Denn das Bundesrecht enthält keine ausdrücklichen Vorschriften über die Transformation von Verträgen, die die Länder untereinander schließen. Insbesondere ist im Grundgesetz nicht etwa vorgeschrieben, daß die Transformation nur in dem für Landesgesetze vorgeschriebenen Verfahren erfolgen könne. Es ist mithin den Ländern im Rahmen des Rechtsstaatsprinzips überlassen geblieben, wie die Transformation von Verträgen in staatliches Recht zu erfolgen habe. Wenn eine Landesverfassung für die Transformation von Staatsverträgen einen im wesentlichen dem Gesetzgebungsverfahren entsprechenden Weg vorschreibt, so kann hierin ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip nicht erblickt werden. Nach den Darlegungen des Berufungsgerichts ist in Bayern ein solcher Weg vorgeschrieben worden. Wenn der Zustimmungsbeschluß nicht ausdrücklich als "Gesetz" bezeichnet wird und die - auch in anderen Fällen entbehrliche - Mitwirkung des Bayerischen Senats nicht vorgeschrieben ist, so rechtfertigen diese Umstände jedenfalls nicht, in der besonderen Ausgestaltung des Transformationsverfahrens einen Verstoß gegen Bundesrecht, insbesondere gegen das Rechtsstaatsprinzip zu erblicken. Es ist mithin nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht die angefochtene Verfügung nicht schon wegen des Fehlens einer gesetzlichen Grundlage für den belastenden Verwaltungsakt aufgehoben hat. Auch die sonstigen vom Kläger behaupteten Verstöße gegen Bundesrecht können nicht festgestellt werden.

23

4)

Entgegen der Auffassung des Klägers verletzt weder § 23 des Staatsvertrages noch die angefochtene Verfügung Bundesrecht.

24

a)

Der Kläger ist der Auffassung, durch § 23 des Staatsvertrages und die seine Durchführung anordnende Verfügung des Beklagten seien seine Rechte aus Art. 5 GG verletzt. Dem kann nicht gefolgt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinem Urteil vom 28. Februar 1961 (BVerfGE 12, 205 f.) eingehend mit dem Rundfunk- und Fernsehwesen beschäftigt und ausgeführt, die Veranstaltung der Rundfunk- und Fernsehsendungen sei eine öffentliche Aufgabe (S. 243 f.). Mit Art. 5 GG sei es vereinbar, diese Aufgabe Anstalten des öffentlichen Rechts zu ubertragen, sofern besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheiten getroffen worden seien und die Anstalten für die Veranstaltungen der Sendungen höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen worden seien. Aus Art. 5 GG folge jedoch nicht, daß den bestehenden Anstalten ein Monopol für solche Sendungen eingeräumt sei (S. 259 f.). Zu der Frage der finanziellen Ausstattung der Rundfunk- und Fernsehanstalten hat sich das Bundesverfassungsgericht zwar nicht ausdrücklich geäußert. Aus der Verneinung einer Monopolstellung für die bestehenden Anstalten muß aber gefolgert werden, daß der Landesgesetzgeber beim Schweigen des Grundgesetzesüber die organisatorischen und finanziellen Möglichkeiten zu deren gesetzlicher Regelung befugt ist und auch eine einmal getroffene Regelung, wie sie im Bayerischen Rundfunkgesetz erfolgt war, abändern kann. Unter diesem Blickpunkt kann mithin die Neuverteilung der Fernsehgebühren durch § 23 des Staatsvertrages nicht beanstandet werden. Ob etwas anderes zu gelten hätte, wenn auf dem Umweg über die finanzielle Ausstattung in die Gestaltung der Sendungen unmittelbar eingegriffen oder eingewirkt werden soll, insbesondere wenn dem Kläger die Fortsetzung seiner bisherigen Sendungen erschwert werden soll, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn ein solcher Sachverhalt ist weder vom Kläger behauptet noch vom Berufungsgericht festgestellt worden.

25

b)

Der Kläger meint ferner, durch § 23 des Staatsvertrages und die angefochtene Verfügung sei Art. 14 GG verletzt. Denn in der Pflicht zur Abführung des Gebührenanteils liege eine entschädigungslose Enteignung. Auch dem kann nicht gefolgt werden. Die Befugnis des Klägers zur Gebührenerhebung als solche sowie die einzelnen sich daraus ergebenden Gebührenforderungen und das Gebührenaufkommen gehören dem öffentlichen Recht an. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 1, 264 [277]; 4, 219 [240 ff.].; 16, 94 [113]; BVerfG NJW 1965, 1013 [BVerfG 03.03.1965 - 1 BvR 208/59]) unterfallen subjektiv öffentliche Rechte dann dem Vermögensschutz des Art. 14 GG, wenn im Einzelfall ein subjektiv öffentliches Recht dem Inhaber eine Rechtsposition verschafft, die derjenigen eines Eigentümers entspricht. Die Rechtsposition muß so stark sein, daß es nach dem rechtsstaatlichen Gehalt des Grundgesetzes ausgeschlossen erscheint, daß der Staat sie ersatzlos entziehen kann. Die betreffende Position muß durch Arbeit und Kapitaleinsatz begründet worden sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich dieser Auffassung angeschlossen (vgl. BVerwGE 3. 254 [256 f.]; 297 [299]; 11, 68 [74]; Urteil vom 12. Juni 1959 - BVerwG VII C 92.57 - = Buchholz BVerwG 11, Art. 28 GG Nr. 11). Der Gebührenanspruch ist dem Kläger einseitig durch Gesetz verliehen worden. Das auf Grund dieses Anspruchs erzielte Gebührenaufkommen hat ebenso wie der Anspruch selbst mit einem durch Kapitaleinsatz oder durch eigene Arbeit erworbenen Anspruch nichts zu tun. Die Möglichkeit von Änderungen des Gebührenanspruchs ist in gewissen Grenzen von vornherein in diesem Anspruch angelegt (vgl. BVerfGE 11, 221 [226]). Ebenso wie die Unabänderlichkeit einer Anwartschaft auf Sterbegeld dem Charakter eines öffentlich-rechtlichen Versicherungsverhältnisses widerspricht, kann auch eine vom Staat festgesetzte Gebühr nicht für alle Zeiten unabänderlich sein. Im Fernsehurteil (BVerfGE 12, 205 [262]) ist den Ländern ausdrücklich die Kompetenz zugestanden worden, neben den bestehenden Rundfunkanstalten weitere Anstalten einzurichten. Ist aber die Gründung weiterer öffentlich-rechtlicher Anstalten zulässig, dann muß der Gesetzgeber auch über das Gebührenaufkommen in der Weise verfügen können, daß er einen Anteil des gesamten Gebührenaufkommens auf eine neu zu errichtende Anstalt überträgt. Der Beklagte hat den Gebührenanspruch des Klägers selbst geschaffen und kann ihn ohne Verstoß gegen Art. 14 GG jedenfalls in der fraglichen Höhe von 30 % auch wieder entziehen.

26

c)

Auch die vom Kläger gerügte Verletzung der Grundsätze des bundesrechtlichen Abgabenrechts, insbesondere des Äquivalenzprinzips, kann nicht festgestellt werden.

27

Die Rechtsnatur der Rundfunk- und Fernsehgebühren ist umstritten. Im Schrifttum werden unterschiedliche Auffassungen vertreten. Es haben sich ausgesprochen

  • für eine Zwecksteuer: Moser (JZ 1951, 70 [73]),

  • für eine Anstaltsbenutzungsgebühr: Giese (DÖV 1953, 587),

  • für eine Anstaltsbenutzungsgebühr in der Form einer Konzessionsabgabe: Peters, Die Zuständigkeit des Bundes im Rundfunkwesen 1954, 45 und Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I 6. Aufl. 1965, 226 und

  • für eine Anstaltsbenutzungsgebühr mit Beitragselementen: Ipsen, Die Rundfunkgebühr 2. Aufl. 1958, 60.

28

Doch ist es dem Bundesverwaltungsgericht verwehrt, im vorliegenden Fall abschließend über die Rechtsnatur der Rundfunk- und Fernsehgebühren zu befinden. Diese Gebühren werden im vorliegenden Fall nach Art. 14 des Bayerischen Rundfunkgesetzes erhoben und beruhen mithin auf Landesrecht. Das Berufungsgericht hat diese Gebühren als Benutzungsgebühren angesehen. Diese Auffassung steht mit Bundesrecht nicht in Widerspruch. Denn die bundesrechtlichen Begriffe der Steuern, Gebühren und Beiträge in § 1 der Abgabenordnung sind nicht so abschließend geregelt, daß dem Landesgesetzgeber für die Ausgestaltung im Einzelfall nicht ein beträchtlicher Spielraum verbleibt. Die forderungsberechtigte Rundfunkanstalt und die Zahlungspflichtigen Rundfunkhörer und Fernseher stehen im vorliegenden Fall in einem Verhältnis von Leistung und Gegenleistung zueinander, das nach § 1 der Abgabenordnung als ein Benutzungsverhältnis angesehen werden kann.

29

Eine Verletzung des Äquivalenzprinzips kann nicht festgestellt werden. Dieses Prinzip gilt im Verhältnis der Rundfunkanstalt und ihrer Benutzer, jedoch nicht für die Verteilung der eingehenden Gebühren zwischen den einzelnen Rundfunk- und Fernsehanstalten. Hiervon abgesehen verlangt dieses Prinzip ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der besonderen Leistung durch die Anstalten. Bisher hatte allein der Kläger auf Grund der eingezogenen Gebühren Fernsehsendungen ausgestrahlt. Nunmehr soll bei gleichbleibender Gebühr das zweite Fernsehprogramm von der beigeladenen Anstalt gesendet werden. Ob dadurch ein reichhaltigeres Programm zur Verfügung gestellt wird, kann dabei offenbleiben, da für die vom Fernseher zu entrichtende Gebühr mindestens die gleiche Leistung wie bisher erbracht wird. Von welcher Anstalt die dem Fernseher auf Grund seiner Zahlungen zustehende Leistung erbracht wird, ist im Hinblick auf das Äquivalenzprinzip - jedenfalls im vorliegenden Fall - ohne Bedeutung. Mit Recht hat auch das Berufungsgericht darauf hingewiesen, daß ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht daraus hergeleitet werden kann, daß die Eigentümer älterer Apparate sich für den Empfang des Fernsehprogramms der beigeladenen Anstalt Zusatzgeräte anschaffen mußten. Insoweit kann es nur auf die Möglichkeit des unbeschränkten Empfanges ankommen, eine Unterscheidung nach der technischen Ausstattung des Fernsehempfängers ist praktisch unmöglich.

30

5)

Der Kläger meint ferner, der Staatsvertrag verletze den in Art. 20 GG vorgeschriebenen föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch nicht feststellen können, daß das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes durch den Abschluß des Staatsvertrages oder durch die Errichtung einer für das ganze Bundesgebiet zuständigen öffentlich-rechtlichen Anstalt "Zweites Deutsches Fernsehen" verletzt worden ist. Die Länder sind nach allgemeiner Auffassung Staaten, nicht etwa - wie vor 1945 - nur Provinzen. Ihnen steht nach Art. 30 GG die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben - jedenfalls dem Grundsatz nach - zu. Schon diese Bestimmung rechtfertigt es, den Abschluß des Staatsvertrages und die Errichtung der öffentlich-rechtlichen Anstalt "Zweites Deutsches Fernsehen" als verfassungsmäßig zu betrachten, wenn nicht die zugunsten des Bundes gemachten Vorbehalte Platz greifen. Den Ländern steht eine - wenn auch beschränkte - Staatsgewalt zu, die die Möglichkeit zum Abschluß von Verträgen und zur Errichtung gemeinsamer Einrichtungen, wie öffentliche Anstalten umfaßt. Dies entspricht auch der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts in dem Fernsehurteil, insbesondere den Ausführungen BVerfGE Bd. 12, 205 [251/252] und der tatsächlich geübten Praxis (vgl. z.B. die 339 Vereinbarungen und Verträge der Länder, die in Heft 19 der Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer S. 36 ff. zusammengetragen sind). Es ist mithin weiter zu prüfen, ob das Grundgesetz oder die ihm zugrunde liegenden Grundsätze dem Staatsvertrag oder der Errichtung einer gemeinsamen Anstalt entgegenstehen.

31

Da eine ausdrückliche Regelung fehlt, sind bei einer Prüfung auch die allgemeinen Vorstellungen des Grundgesetzgebers über den Verfassungsaufbau heranzuziehen. Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Staatsvertrages und die Errichtung der gemeinsamen Länderanstalt könnten sich in räumlicher oder formaler Hinsicht aus der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern oder aus dem Zweck des föderalistischen Aufbaues der Bundesrepublik ergeben. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch nicht feststellen können, daß unter diesen Gesichtspunkten der Staatsvertrag oder die Errichtung der gemeinsamen Länderanstalt zu beanstanden ist.

32

a)

Das Zweite Deutsche Fernsehen wird im ganzen Bundesgebiet und noch darüber hinaus ausgestrahlt. Da es sich bei der Tätigkeit der Beigeladenen um schlichte Hoheitsverwaltungen handelt, kann ihre Zuständigkeit als auf das ganze Bundesgebiet ausgedehnt angesehen werden. Es gibt aber keine Vorschrift im Grundgesetz, nach der die Staatsgewalt eines Landes nur in seinem Gebiet ausgeübt werden könnte und bei einer Ausdehnung der Zuständigkeit auf das ganze Bundesgebiet nur der Bund zuständig wäre. Vielmehr wird es als verfassungsgemäß angesehen, daß die Urteile der Landesgerichte und die Verwaltungsakte der Landesbehörden im ganzen Bundesgebiet Geltung haben, ohne daß sie etwa von den örtlich zuständigen Behörden und Gerichten für vollstreckbar erklärt werden messen (§ 160 GVG). Von Mangoldt-Klein leiten dies aus der Vorschrift des Art. 35 GG her (Komm, zum Grundgesetz Anm. IV zu Art. 35). Die Beschränkung der Landesstaatsgewalt auf das betreffende Landesgebiet kann mithin aus dem Grundgesetz nicht ohne weiteres entnommen werden.

33

b)

In formaler Hinsicht steht das Grundgesetz Staatsverträgen der Länder nicht entgegen. Der Abschluß von Verträgen zwischen den Ländern ist vielmehr iii der Übergangsvorschrift des Art. 135 und in Art. 118 Satz 1 GG vorausgesetzt und ergibt sich auch als Schluß a maiore ad minus aus der Möglichkeit nach Art. 32 Abs. 3 GG, wobei für die Länder auch der Verzicht auf Hoheitsrechte entsprechend Art. 24 Abs. 1 GG möglich sein muß.

34

Daß die Länder juristische Personen des öffentlichen Rechts auf den ihnen vorbehaltenen Gebieten errichten können, ist nicht zu bestreiten.

35

Die hier zu beurteilenden Vorgänge können deshalb in formaler Hinsicht nicht beanstandet werden.

36

c)

Auch unter den Gesichtspunkten der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern können keine Verstöße gegen das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes festgestellt werden. Diese Aufteilung in Art. 30, 70 ff., 83 ff., 92 ff. und 105 ff. auf dem Gebiet der Gesetzgebung, der Verwaltung, der Rechtsprechung, des Finanzwesens usw. erfolgte, wenn man vom Wortlaut ausgeht, nicht nach dem Prinzip, daß die Gegenstände, die für das Bundesgebiet einheitlich zu regeln seien oder deren Regelung für das ganze Bundesgebiet Geltung haben solle, dem Bund, die übrigen Gegenstände den Ländern zugewiesen werden. Es mag sein, daß dieser Gesichtspunkt bei der Verteilung im einzelnen eine Rolle gespielt hat, aber als Grundsatz ist er in den Vorschriften nicht zum Ausdruck gekommen. Die staatlichen Aufgaben wurden vielmehr nach Sachgebieten dem Bund einerseits und den Ländern andererseits zugewiesen. Es ist mithin durchaus denkbar, daß auf den dem Bund zugewiesenen Gebieten örtlich begrenzte Aufgaben und auf den den Ländern zugewiesenen Gebieten das ganze Bundesgebiet umfassende Aufgaben zu erfüllen sind. Es muß deshalb davon ausgegangen werden, daß die Länder nach dem Grundgesetz auch in der Lage sein sollen, solche für das ganze Bundesgebiet zu erfüllende Aufgaben in einer der Notwendigkeit entsprechenden Weise zu erfüllen (ebenso BVerfGE 12, 205 [251/252]).

37

Es kommt hinzu, daß im Hinblick auf Art. 30 GG neue, nicht vorhergesehene staatliche Aufgaben nacht ausgeschlossen werden können, die nur einheitlich geregelt, oder von einer zentralen Steile für das Bundesgebiet erfüllt werden können, für die aber der Bund nicht zuständig ist und - jedenfalls in der gebotenen Zeitkürze - auch nicht zuständig gemacht werden kann. Dies nötigt zu einer Auslegung und Handhabung des Grundgesetzes, die den Ländern sowohl übereinstimmende einheitliche Regelungen, wie die Einrichtung zentraler Stellen für die Erfüllung einer solchen Aufgabe ermöglicht. Denn es kann nicht als Absicht des Verfassungsgebers angesehen werden, daß die Erfüllung einer dringenden staatlichen Aufgabe nur wegen der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern unterbleiben soll.

38

d)

Auch vom Zweck der föderalistischen Regelung her bestehen keine Bedenken gegen den Staatsvertrag und die Errichtung der beigeladenen Anstalt. Die Ziele der föderalistischen Ausgestaltung der Bundesrepublik brauchen hier nicht erschöpfend aufgezählt zu werden. Jedenfalls ist dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 12, 205 [289]) darin beizutreten, daß der wesentliche Grund des bundesstaatlichen Aufbaues die wirksame Teilung der Gewalten gewesen ist. Neben der Aufteilung der Staatsgewalt in Gesetzgebung, Vollziehung und Rechtsprechung ist die Staatsgewalt in der Bundesrepublik zwischen dem Bund einerseits und den Ländern andererseits geteilt worden. Die Verfassungsgeber haben diese Teilung für besonders wichtig angesehen. Das ergibt sich aus dem Verbot des Art. 79 Abs. 2 GG, die verfassungsmäßige Gliederung des Bundes in Länder zu beseitigen. Dieses Verbot gilt nicht nur für den Bund und verhindert damit die Wiederholung des Heu-Aufbaugesetzes von 1934, sondern auch für die Länder und verhindert eine Neugliederung des Bundesgebietes im Gegensatz zu Art. 29 GG allein durch die Länder. Es kann hier dahingestellt bleiben, welche sonstigen Maßnahmen der Länder als verfassungswidrig anzusehen sind. Dieses Verbot ist aber nicht verletzt durch eine gemeinsame Anstalt, die nicht auf Regierungsebene steht, sondern den Ländern nachgeordnet ist, auch wenn ihr Selbstverwaltung eingeräumt worden ist, sofern eine solche Regelung sachgemäß und notwendig ist. Dies ist hier der Fall, wie das Bundesverfassungsgericht bereits in dem o.a. Urteil (BVerfGE 12, 205 [252]) dargelegt hat.

39

e)

Es verstoßen auch nicht einzelne Bestimmungen des Staatsvertrages gegen das föderalistische Prinzip. Fraglich könnte dies sein einerseits hinsichtlich der Vorschriften über die Bestellung der Mitglieder des Fernsehrates und des Verwaltungsrates in §§ 14 und 17 und andererseits hinsichtlich der Regelung der Aufsicht in § 25 des Staatsvertrages. Nach §§ 14 und 17 des Staatsvertrages ist es möglich, daß der Ministerpräsident eines Landes überstimmt wird. Nach § 25 des Staatsvertrages wird die Aufsicht über die Beigeladene im Wechsel ausgeübt. Hierin liegt kein Verzicht der Länder auf unverzichtbare Hoheitsrechte. Denn die Hoheitsrechte der einzelnen Länder über die beigeladene Anstalt bestünden ohne den Staatsvertrag nicht. Das föderalistische Prinzip hindert nicht, daß in einem solchen Fall von vornherein nur beschränkte Hoheitsrechte der Länder entstehen, wenn die Einrichtung der Anstalt sachgerecht und notwendig und die Regelung für eine vernünftige Abwicklung der Geschäfte zweckmäßig ist. Es kommt hinzu, daß dem Grundgesetz der Verzicht auf Hoheitsrechte nach Art. 24 Abs. 1 für völkerrechtliche Verträge durchaus bekannt ist, was nach Art. 32 Abs. 3 auch für völkerrechtliche Verträge der Länder gilt. Es bestehen deshalb keine grundsätzlichen Bedenken, diese Vorschrift für völkerrechtliche Verträge auch auf die Staatsverträge der Länder, wie den vorliegenden, anzuwenden.

40

Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Mai 1952 (BVerfGE 1, 299) steht nicht entgegen. Denn dieser Entscheidung lag ein völlig anderer Sachverhalt zugrunde. Diese Entscheidung ist für den dort Beurteilten Sachverhalt richtig, in dem der Bund ordern einzelnen Land gegenüberstand. Bei Abschluß des Staatsvertrages war der Bund nicht beteiligt und durfte nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 12, 205 ff.) nicht beteiligt sein. Die Länder waren im hier zu entscheidenden Fall durch besondere Vorschriften des Bundes über die Errichtung einer gemeinsamen Länderanstalt nicht eingeengt. Sie durften deshalb auch bestimmen, daß ein Land bei der Bestellung der oben erwähnten Mitglieder überstimmt werden könne und daß die Aufsicht im Turnus wechseln solle.

41

6)

Der Kläger meint, der Staatsvertrag und das Zustimmungsgesetz verletzten das demokratische und parlamentarische Prinzip des Art. 28 GG. Auch diesem Einwand kann nicht beigepflichtet werden.

42

a)

Die beigeladene Anstalt ist nicht eine der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG genannten Gebietskörperschaften (Landkreis, Gemeinde), die eine Volks Vertretung haben müssen, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Es handelt sich vielmehr um eine auf Landesebene errichtete Anstalt des öffentlichen Rechts. Solche Anstalten unterliegen nicht der Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Vorschriften des Staatsvertrages, insbesondere in den §§ 14 und 17, können nicht deshalb beanstandet werden, weil sie nicht eine aus solchen Wahlen hervorgegangene Vertretung des Volkes für diese Anstalt vorsehen.

43

b)

Es trifft zwar zu, daß durch das demokratische und parlamentarische Prinzip des Art. 28 Abs. 1 GG auch die Ministerverantwortlichkeit in den Ländern gefordert und gewährleistet wird. Aber dieses Prinzip ist hier nicht verletzt. Soweit der Staatsvertrag den Ministerpräsidenten Betätigungsmöglichkeiten und Aufgaben zuweist, sind sie den Landtagen verantwortlich. Dies gilt auch für Fälle, in denen sie z.B. bei Berufungen nach § 14 Abs. 4 des Staatsvertrages überstimmt worden sind oder in denen eine ihrer Anregungen an den zur Zeit aufsichtsführenden Ministerpräsidenten nicht durchgesetzt worden ist. Die Landtage sind jedenfalls durch den Staatsvertrag nicht daran gehindert, die Minister wegen ihres Verhaltens in den hier in Frage stehenden Angellegenheiten zur Verantwortung zu ziehen. Im vorliegenden Fall ist nicht die Ministerverantwortlichkeit eingeschränkt, sondern die den Ministern zustehenden Befugnisse, Zuständigkeiten und Aufgaben. Solche eingeschränkten Befugnisse und die daraus folgenden Beschränkungen der Ministerverantwortlichkeit sind aber dem Grundgesetz bekannt und von ihr gebilligt, z.B. die Beschränkung der Ministerverantwortlichkeit durch die Unabhängigkeit der Gerichte oder durch die Selbstverwaltung der Gemeinden oder die Beschränkung der Aufsicht über Rundfunk- und Fernsehanstalten durch Art. 5 GG. Es kommt hinzu, daß den Gesetzgebern, mithin auch den Landtagen, durch die Gesetzgebungsrefugnisse ein weites Feld dafür eingeräumt worden ist, ob und wie sie die Zuständigkeiten und Aufgaben der Minister und damit deren Verantwortlichkeit den Landtagen gegenüber bestimmen wollen. Erweitern die Landesgesetzgeber die Befugnisse der Minister in der hier vorliegenden Weise, so kann daraus eine Verletzung der in Art. 28 Abs. 1 GG geforderten Minister Verantwortlichkeit jedenfalls dann nicht hergeleitet werden, wenn die Minister im Rahmen der Erweiterung verantwortlich, sind.

44

7)

Der Kläger meint schließlich, der Staatsvertrag und das Zustimmungsgesetz verletzten das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit in Art. 28 GG. Es trifft zwar zu, daß eine solche Verletzung festzustellen und das Bundesverfassungsgericht anzurufen wäre, wenn das Zustimmungsgesetz oder der Staatsvertrag so mißverständlich, irreführend, widersprüchlich, unklar oder unvollständig wäre, daß ihre Anwendbarkeit weder durch Auslegung noch Lückenergänzung erreicht werden könnte (BVerfGE 17, 82). Eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips kann jedoch nicht festgestellt werden.

45

a)

Sieht man einmal von Besatzungsrecht, Völkerrecht und sonstigem internationalen Recht und von Satzungsrecht ab, so gibt es im Bereich der Bundesrepublik nur Bundesrecht und Landesrecht. Gemeines oder allgemeines Recht, das weder Bundesrecht noch Landesrecht ist, ist weder dem Grundgesetz noch sonstigem Bundesrecht bekannt. Wie oben dargelegt, sind das Zustimmungsgesetz und der Staatsvertrag eindeutig dem Landesrecht zuzurechnen.

46

Das Landesrecht ist zwar auf das Gebiet des betreffenden Landes beschränkt, erfaßt aber grundsätzlich alle natürlichen und juristischen Personen, die sich innerhalb dieses Bereiches befinden, insbesondere hier ihren Sitz, Wohnsitz oder Aufenthalt haben. Für die Beigeladene ist in § 1 des Staatsvertrages als Sitz Mainz bestimmt. Das in Mainz geltende örtliche und Landesrecht gilt mithin auch für die Beigeladene, zumal sie ja auch eine Anstalt des Landes Rheinland-Pfalz ist. Hieraus folgt, daß die Beigeladene der Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz und dem sonstigen rheinland-pfälzischen Landesrecht unterworfen ist, soweit der Staatsvertrag und das rheinland-pfälzische Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag nicht etwas anderes ergeben. Insbesondere ist es denkbar, daß in dem Staatsvertrag verwendete Begriffe eine Verweisung auf Bundesrecht enthalten.

47

b)

Von diesem Blickpunkt aus lassen sich die vom Kläger angegebenen Zweifelsfälle einer befriedigenden Lösung zuführen. So können Begriffe, wie Kirche in § 6 des Staatsvertrages oder Kinder und Jugendliche in § 10 des Staatsvertrages, unter Heranziehung von rheinland-pfälzischem Landesrecht und von Bundesrecht ausgelegt werden. Hinsichtlich des Personal Vertretungsrechts ergibt sich aus dem Vorstehenden die Anwendbarkeit des rheinland-pfälzischen Personalvertretungsgesetzes (vgl. § 1 des Personalvertretungsgesetzes für Rheinland-Pfalz vom 31. Juli 1958; rh-pf. GVBl. S. 135). Hinsichtlich der Finanzordnung bestehen keine Bedenken, das rheinlandpfälzische Landesrecht zur Ergänzung heranzuziehen. In prozeßrechtlicher Hinsicht wird das anzuwendende Landesausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung in weitem Umfang durch die Vorschriften über die Örtliche Zuständigkeit in § 53 VwGO bestimmt. Nach alledem können die gewiß vorhandenen und nicht zu unterschätzenden Schwierigkeiten durch Auslegung und Lückenergänzung behoben werden, soweit sich dies bisher übersehen läßt. Ein Verstoß gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit kann deshalb nicht festgestellt werden.

48

Nach alledem ist die Revision unbegründet und muß zurückgewiesen werden.

49

III.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 12.000.000 DM festgesetzt.

Witten zugleich für den beurlaubten Bundesrichter Dr. Boerckel
Dr. Zinser
Reimer
Dr. Mühl

Verkündet am 5. November 1965

 
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