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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.01.1971, Az.: BVerwG IV C 62.66
Wirksamkeit einer Beseitigungsanordnung gegenüber dem Rechtsnachfolger; Bestandsschutz bei einem nur teilweise hergestellten Gebäude; Höchstpersönlicher Charakter der Zustandshaftung; Schutzwürdigkeit eines ohne Baugenehmigung errichteten Gebäudes
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 22.01.1971
Referenz: JurionRS 1971, 14101
Aktenzeichen: BVerwG IV C 62.66
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Niedersachsen - 28.03.1966 - AZ: I OVG A 198.63

OVG Niedersachsen - AZ: I OVG A 199.63

OVG Niedersachsen - AZ: I OVG A 209.63

VG Braunschweig - 16.07.1963

Rechtsgrundlagen:

Art. 14 Abs. 1 GG

§ 96 Abs. 2 saarl. LBauO

§ 15 BauGB

Fundstellen:

BauR 1971, 188

BayVBl 1971, 425

BRS 24, 193

DÖV 1971, 640-643 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1971, 865 (Kurzinformation)

GemTag 1972, 14

JuS 1972, 190

NJW 1971, 1624

VerwArch. 63, 87

VerwRspr. 23, 70

BVerwG, 22.01.1971 - BVerwG IV C 62.66

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    Der gegen den Eigentümer ausgesprochene Widerruf einer Baugenehmigung und die ihm gegenüber erlassene Anordnung der Beseitigung eines Bauwerks wirken grundsätzlich und insbesondere im Fall der Gesamtrechtsnachfolge gegen den Rechtsnachfolger.

  2. 2.

    Bestandsschutz gem. Art. 14 GG erhält ein Baubestand regelmäßig erst dann, wenn das Vorhaben fertiggestellt oder jedenfalls im wesentlichen fertiggestellt ist.

  3. 3.

    Zur Frage, unter welchen Voraussetzungen ein vorhandener Bestand durch eine vorübergehende Baurechtmäßigkeit Bestandsschutz erlangen kann.

Der IV. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat
auf die mündliche Verhandlung vom 11. Dezember 1970
durch
den Senatspräsidenten Prof. Külz und
die Bundesrichter Klein, Clauß, Isendahl und Prof. Dr. Sendler
für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 28. März 1966 hinsichtlich der Kostenentscheidung und insoweit aufgehoben, als es den Bescheid der Beklagten vom 27. November 1962 (Widerruf der Genehmigung vom 14. Januar 1957 und Beseitigungsanordnung) sowie den Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Niedersächsischen Verwaltungsbezirks B. vom 18. Februar 1963 aufgehoben hat. Insoweit wird die Berufung der Klägerin gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts B. vom 16. Juli 1963 zurückgewiesen. Im übrigen wird die Revision der Beklagten zurückgewiesen.

Die Revision der Klägerin wird zurückgewiesen.

Die Kosten des gesamten Verfahrens trägt die Klägerin zu 4/5, die Beklagte zu 1/5.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 43.000 DM festgesetzt.

Gründe

1

I.

Der Rechtsvorgänger der Klägerin, ihr verstorbener Ehemann, betrieb auf seinen Grundstücken in B., F.-L.straße 3 und 8, bis Anfang 1965 eine N.fabrik, in der er sich hauptsächlich mit der Abfüllung importierten Honigs befaßte. Im Jahre 1956 errichtete er auf der östlichen Hälfte der mittleren Parzelle des Betriebsgrundstücks ein Betriebsgebäude, das von der Beklagten mit Bauschein vom 14. Januar 1957 widerruflich genehmigt wurde. Der Bauschein hat hinsichtlich des Widerrufsvorbehalts folgenden Inhalt:

"Diese Genehmigung ist auf Widerruf erteilt. Der Widerruf wird ausgesprochen werden, wenn durch den Betrieb auf dem Gesamtgrundstück eine solche Störung der Nachbarschaft, z.B. durch Rauch, Lärm, Staub, Gerüche o.ä. eintritt, daß der Betrieb als lästige Anlage im Sinne des § 41 der Braunschweigischen Landesbauordnung zu bezeichnen ist. Bei Ausspruch des Widerrufs ist das Bauwerk auf Ihre Kosten zu beseitigen."

2

Bis zum 14. Juli 1956, dem Beginn einer von der Beklagten erlassenen, bis zum 13. Juli 1957 in Kraft gewesenen Bausperre, waren nach den - allerdings mit Verfahrensrügen angegriffenen - Feststellungen des Berufungsgerichts mindestens die Fundamente des Gebäudes zum überwiegenden Teil fertiggestellt; nach dem Baunutzungsplan der Beklagten, der am 20. Juli 1957 in Kraft getreten ist, in Verbindung mit der Bauverordnung der Beklagten vom gleichen Tage dürfen in diesem Gebiet gewerbliche Anlagen weder errichtet noch erweitert werden. Wegen dieser und anderer Baumaßnahmen auf den Grundstücken erließ die Beklagte eine Anzahl baurechtlicher und ordnungsrechtlicher Verfügungen, von denen folgende noch im Streit sind:

  1. a)

    Bescheid vom 27. November 1962: Widerruf der genannten Baugenehmigung unter Beseitigungsanordnung.

  2. b)

    Bescheid vom 2. November 1962: Versagung der Fortführung einer ohne Baugenehmigung begonnenen Betonierung einer etwa 1.000 qm großen Fläche im westlichen Teil der mittleren Parzelle des Betriebsgrundstückes und einer Entwässerungsanlage sowie Anordnung der Versiegelung der Baustelle am gleichen Tage.

  3. c)

    Bescheid vom 3. Dezember 1962: Ablehnung der Baugenehmigung für diese Betonierung und für eine Hofüberdachung.

3

Sämtliche Verfügungen wurden durch die Widerspruchsbehörde bestätigt.

4

Mit seinen Klagen gegen diese Verfügungen hatte der Rechtsvorgänger der Klägerin keinen Erfolg. Auf seine Berufung änderte das Oberverwaltungsgericht, jedoch die Urteile dahin ab, daß

  1. 1.

    der Bescheid der Beklagten vom 27. November 1962 sowie der Widerspruchsbescheid aufgehoben wurden,

  2. 2.

    festgestellt wurde, daß die am 2. November 1962 erfolgte Versiegelung der Baustelle (Betonierung und Hofüberdachung) vom 15. November 1963 an rechtswidrig gewesen sei.

5

Im übrigen hat das Oberverwaltungsgericht die Berufungen zurückgewiesen. Es hatte unter Zuziehung eines Sachverständigen einen Augenschein eingenommen und mehrere Zeugen über Einzelheiten der Bauausführung für die widerruflich genehmigte Betriebshalle gehört. Sein Urteil hat es wie folgt begründet:

Zu a)Widerruf und Beseitigungsverlangen könnten schon deshalb nicht bestätigt werden, weil das Betriebsgebäude Bestandsschutz genieße.
Zu b)Die behördlichen Maßnahmen seien gerechtfertigt, weil die Bauausführungen des Ehemannes der Klägerin formell und materiell illegal gewesen seien. Indessen handele es sich bei der Versiegelung um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, der die erlassende Behörde verpflichte, ihn unter Kontrolle zu halten. Wenn die Beklagte auch zunächst keinen Anhaltspunkt gehabt habe, von einer Versiegelung im Vertrauen darauf Abstand zu nehmen, daß der Ehemann der Klägerin freiwillig von einer Fortführung der Arbeiten absehen werde, hätte die Versiegelung, zumal sie eine schwere Behinderung für den Ehemann dargestellt habe später nach Abgabe der von ihm verlangten Versicherung einer Einstellung der Bauarbeiten aufgehoben werden müssen. Unter Berücksichtigung einer der Sachlage angemessenen Überlegungsfrist sei die Versiegelung daher vom 15. November 1963 an nicht mehr rechtmäßig gewesen.
Zu c)Auch die Befestigung und Überdachung des Hofes stellten genehmigungspflichtige bauliche Anlagen dar, die unter Berücksichtigung des Bebauungsplanes mit dem geltenden Landes- und Ortsbaurecht insbesondere deswegen nicht vereinbar gewesen seien, weil mit ihrer Errichtung eine erhebliche Intensivierung der Betriebsvorgänge erzielt werden sollte.
6

Von der zugelassenen Revision haben sowohl die Klägerin als auch die Beklagte Gebrauch gemacht. Der Revisionsantrag der Klägerin geht sinngemäß dahin, die Anordnung der Versiegelung aufzuheben, ihre Rechtswidrigkeit ohne zeitliche Einschränkung festzustellen und die Revision der Beklagten zurückzuweisen. Die Beklagte begehrt sinngemäß die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.

7

II.

Die Überprüfung des angefochtenen Urteils ergibt, daß lediglich die Revision der Beklagten insoweit Erfolg haben kann, als es um den Widerruf der Baugenehmigung vom 14. Januar 1957 und die damit verbundene Beseitigungsanordnung geht.

8

1.

Die Revision der Beklagten kann allerdings nicht schon deswegen Erfolg haben, weil während des Revisionsverfahrens der Ehemann der Klägerin, der ursprüngliche Kläger, verstorben ist und deswegen die Meinung vertreten werden könnte, die Hauptsache sei erledigt (vgl. dazu Schuegraf in BayVBl. 1966, 46 [49 f.]), es fehle mithin - da die Hauptsache von keinem der Beteiligten für erledigt erklärt worden ist - nunmehr an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin für die weitere Durchführung der Klage. Diese von Amts wegen zu prüfende Zulässigkeitsvoraussetzung der Klage ist jedoch nach wie vor erfüllt. Das Rechtsschutzbedürfnis ist nicht deswegen weggefallen, weil die gegen den Ehemann der Klägerin erlassene, mit dem Widerruf der Baugenehmigung verbundene Beseitigungsanordnung nicht gegen die Klägerin als die (Gesamt-)Rechtsnachfolgerin ihres verstorbenen Ehemannes wirken würdeVielmehr entfaltet die Beseitigungsanordnung auch der Klägerin gegenüber Wirkung mit der Folge, daß diese Anordnung die Grundlage für eine Verwaltungsvollstreckung gegen die Klägerin darstellen kann.

9

Gegenüber einer verbreiteten Meinung (vgl. z.B. Drews-Wacke, Allgemeines Polizeirecht, 7. Aufl. 1961, S. 210; H.J. Wolff, Verwaltungsrecht III, 2. Aufl. 1967, § 127 I d l S. 63; Uhlig in DÖV 1962, 334 [336]; Hurst in DVBl. 1963, 804 [805]; Ossenbühl ingNJW 1968, 1992 [1995 zu I 3]; BayVGH, Urteil vom 13. März 1969 in BayVBl. 1970, 328 jeweils mit weiteren. Nachweisen) steht der erkennende Senat auf dem Standpunkt, daß die gegen den Eigentümer erlassene Anordnung der Beseitigung eines Bauwerks jedenfalls grundsätzlich und insbesondere im Fall der Gesamtrechtsnachfolge gegen den Rechtsnachfolger wirkt (vgl. in diesem Sinne insbesondere Urteil des OVG Saarlouis vom 3. Oktober 1969 in BRS 22 Nr. 215, zustimmend Gelzer in BRS a.a.O. S. VI; vgl. ferner Martens in JuS 1970, 188 [191 f.]). Soweit es für die Beurteilung dieser Frage auf Landesrecht ankommt, ist der Senat zu seiner Auslegung befugt, da die Umstände, die hier zur Anwendung von Landesrecht führen, erst im Laufe des Revisionsverfahrens eingetreten sind und daher für das Berufungsgericht keine Möglichkeit bestand, sich mit den jetzt entscheidungserheblichen Fragen zu befassen (vgl. Urteil vom 27. Juni 1966 - BVerwG I. C 130.64 - S. 14). In Übereinstimmung mit dem erwähnten Urteil des OVG Saarlouis vermag der Senat nicht den Ausgangspunkt der Gegenmeinung zu teilen, die entscheidend auf den höchstpersönlichen Charakter der aus dem öffentlichen Recht fließenden Rechte und Pflichten abstellt und daraus herleitet, daß die Haftung dessen, der für den baurechtmäßigen Zustand seines Grundstücks einzustehen hat, als höchstpersönlich angesehen werden müsse. Zwar ist es richtig, daß nicht die Sache (das Grundstück) selbst, sondern der Eigentümer oder Gewalthaber polizeipflichtig ist (so BayVGH a.a.O. S. 329 im. Anschluß an BVerwGE 10, 282 [284]). Doch der Schluß aus dieser Feststellung auf den höchstpersönlichen Charakter der Zustandshaftung des Grundstückseigentümersstellt nicht genügend in Rechnung, daß die eine Polizeipflicht konkretisierende baupolizeiliche Verfügung grundstücksbezogen ist und gerade aus dieser Tatsache ihrer "Dinglichkeit" ihr besonderes Gepräge erhält. Diese auf eine konkrete Sache bezogene Dinglichkeit hat denn auch für eine wohnungsamtliche Zuweisung eines Mieters an den über den Wohnraum Verfügungsberechtigten im Urteil vom 19. März 1956 (BVerwGE 3, 208) zu der Annahme geführt, daß die damit verbundene Verpflichtung des Verfügungsberechtigten nicht höchstpersönlich ist, daher mit dem Tod des Verpflichteten nicht erlischt, sondern auf dessen Rechtsnachfolger übergeht und damit die Zuweisung nunmehr diesem gegenüber wirksam sein läßt (a.a.O. S. 209). Mit Recht hat das OVG Saarlouis weiter auf die Vorschrift des § 96 Abs. 2 der saarländischen Landesbauordnung hingewiesen, die ebenso wie die entsprechenden Vorschriften der neuen Bauordnungen in den übrigen Bundesländern ausspricht, daß die Baugenehmigung auch gegen den Rechtsnachfolger wirkt (vgl. die Nachweise bei Friauf in Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1970, S. 417 Anm. 283, sowie H.J. Wolff, Verwaltungsrecht III, § 136 V b 3); dies hängt damit zusammen, daß Baugenehmigungsverfahren und Baugenehmigung regelmäßig auf das Vorhaben und nicht auf die Person des Eigentümers abstellen (vgl. auch Niehues in DÖV 1965, 319 [322]). Gleiches gilt für die eine Zustandshaftung konkretisierende Beseitigungsanordnung. Der Senat übersieht dabei nicht, daß Widerruf und Beseitigungsanordnung regelmäßig im Ermessen der Behörde stehen; es mag daher - jedenfalls im Fall der Einzelrechtsnachfolge - durchaus denkbar sein, daß die Behörde dem Rechtsnachfolger gegenüber aus in der Person liegenden Gründen von einer Beseitigungsanordnung absehen würde (vgl. BayVGH a.a.O. S. 329 und Schuegraf in BayVBl. 1966, 46 [48]). Härten, die sich dabei etwa ergeben sollten, lassen sich jedoch noch im Vollstreckungsverfahren ausgleichen (vgl. auch Schuegraf a.a.O. S. 49).

10

Für die vom Senat vertretene Auffassung und das damit erzielte Ergebnis sprechen nicht zuletzt praktische Erwägungen; darin ist dem OVG Saarlouis ebenfalls zuzustimmen (vgl. a.a.O. S. 308). Überlegungen der Praktikabilität sind durchaus zulässige Auslegungsgesichtspunkte (vgl. Witten in NJW 1961, 753). Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß es nicht nur für die Praxis der Verwaltungsbehörden, sondern auch für die Verwirklichung des Rechtsstaats unbefriedigend sein müßte, wenn rechtmäßige und sogar durch evtl. mehrere Gerichtsinstanzen als rechtmäßig bestätigte Beseitigungsanordnungen nur deswegen nicht sollten durchgesetzt werden dürfen, weil ein - möglicherweise nur vorgeschobener - Eigentumswechsel herbeigeführt worden ist. Das kann - in durchaus nicht nur seltenen Fällen - zur Folge haben, daß die Verwirklichung des Rechts praktisch für die Dauer verhindert wird. Dieses unbefriedigende Ergebnis verkennen letztlich auch die Vertreter der Gegenmeinung nicht; ihr Ruf nach dem Gesetzgeber, den sie zur Beseitigung dieser Mißstände erheben (vgl. BayVGH a.a.O. S. 329), übersieht, daß nach dem Gesagten bereits das geltende Recht die Möglichkeit gibt, zu angemessenen Ergebnissen zu gelangen.

11

Der Senat setzt sich mit seiner Auffassung nur scheinbar in Widerspruch zu dem Urteil des I. Senats vom 9. Mai 1960 (BVerwGE 10, 282); in jenem Urteil ging es nicht um eine Gesamtrechtsnachfolge, die vielmehr ausdrücklich ausgeklammert, worden ist (a.a.O. S. 285); überdies hatte jenes Urteil Kosten für Abräumungsmaßnahmen auf kriegsgeschädigten Grundstücken und daher einen Fall zum Gegenstand, der angesichts der Besonderheit der Verhältnisse eine besondere Beurteilung nahelegte.

12

Aus alledem folgt, daß das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin wegen des Eintritts der Rechtsnachfolge nicht entfallen ist.

13

2.

Die Revision der Beklagten muß jedoch hinsichtlich Widerruf und Beseitigungsanordnung Erfolg haben, weil das Berufungsgericht zu Unrecht aus Art. 14 GG einen Bestandsschutz für das im Laufe des Jahres 1956 errichtete Betriebsgebäude des Klägers hergeleitet hat.

14

a)

Allerdings vermag der erkennende Senat der Revision der Beklagten nicht zu folgen, soweit diese sich gegen die ständige, mit dem Urteil vom 28. Juni 1956 - BVerwG I C 93.54 - (BVerwGE 3, 351) begonnene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wendet. Der Senat hält in Übereinstimmung mit dieser Rechtsprechung daran fest, daß im Hinblick auf die verfassungsmäßige Eigentumsgarantie bei der Prüfung der Frage, ob ein Bau materiell illegal ist, die Rechtslage im Zeitpunkt der Errichtung des Baues nicht außer Betracht gelassen werden darf; daher darf ein Bau, der in jenem Zeitpunkt den Vorschriften des Baurechts in materiellrechtlicher Hinsicht entsprach, nicht allein deswegen, weil er ohne Genehmigung errichtet worden ist und dem erst zu einem späteren Zeitpunkt ergangenen materiellen Baurecht widerspricht, einem Abrißgebot ausgesetzt werden. Der Senat ist sich dabei bewußt, daß diese Rechtsprechung faktisch zu einer Begünstigung dessen führen kann, der einen sogenannten "Schwarzbau" errichtet hat. Diese Gefahr besteht insbesondere dann, wenn die Errichtung des "Schwarzbaues" kurze Zeit vor einer Änderung des (materiellen). Baurechts erfolgt, ein ordnungsgemäß gestellter Bauantrag jedoch wegen der der Behörde zuzubilligenden angemessenen Bearbeitungszeit angesichts des inzwischen in Kraft getretenen dem Bauhern ungünstigeren Rechts zur rechtmäßigen Ablehnung des Baugesuchs geführt hätte. Die Rechtsordnung sucht diesen Gefahren dadurch zu begegnen, daß sie entweder die Rechtswirkung einer neuen Planung zeitlich vorverlegt (vgl. z.B. § 3 Abs. 2 der Bremischen Staffelbauordnung und dazu BVerwGE 3, 28 [28/30]) und damit einem in diesem Zeitraum errichteten Bau die materielle Rechtmäßigkeit versagt (vgl. BVerwGE 3, 351 [352]) oder aber - so das geltende Recht des § 15 BBauG - der zuständigen Behörde die Möglichkeit gibt, Baugesuche für eine bestimmte Zeit zurückzustellen, obwohl das beantragte Bauvorhaben mit dem derzeit noch gültigen Planungsrecht vereinbar ist und daher "an sich" noch genehmigt werden müßte. Der Senat hat unabhängig davon, ob § 15 BBauG als Vorschrift des materiellen oder des formellen Baurechts anzusehen ist, keinen Zweifel, daß jedenfalls in Fällen, in denen § 15 BBauG die Zurückstellung eines Baugesuches ermöglicht hätte, ein ohne Genehmigung errichteter Bau mangels objektiver Schutzwürdigkeit keinen durch Art. 14 GG abgesicherten Bestandsschutz erlangt. Ob darüber hinaus etwa innerhalb eines Zeitraums, der die angemessene Frist zur Bearbeitung eines dem "Schwarzbau" entsprechenden Bauantrags umfassen würde, das Bestehen eines Bestandsschutzes verneint werden müßte, weil es jedenfalls wegen dieses Zeitraums an einer objektiven Schutzwürdigkeit des Bestandes fehlen würde und weil sich nur dadurch eine schwerwiegende faktische Begünstigung des ohne Genehmigung Bauenden gegenüber dem korrekten Staatsbürger vermeiden ließe, kann für den vorliegenden Fall offenbleiben. Denn hier hat entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts das Betriebsgebäude schon deswegen keinen durch Art. 14 Abs. 1 GG abgesicherten Bestandsschütz erlangen können, weil es am 14. Juli 1956, dem vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bausperre, noch nicht "errichtet" war. Das ergibt sich aus folgendem:

15

Die Rechtsprechung des Senats zur Gewährleistung eines durch die Eigentumsgarantie gebotenen Bestandsschutzes setzt grundsätzlich einen vorhandenen Bestand voraus. Denn der Bestandsschutz sichert, wie der Senat zuletzt in seinem Urteil vom 25. November 1970 - BVerwG IV C 119.68 - (S. 12 f. m.w.N.) betont hat, ausschließlich die Erhaltung eines vorhandenen Bestandes, und zwar grundsätzlich in seiner bisherigen Funktion. Schon deswegen können Bestandteile eines Gebäudes, die ihre Funktion als Teil des Gebäudes noch nicht erfüllen, keinen Bestandsschutz genießen, der - ebensowenig wie die Wiederherstellung eines seiner früheren Funktion nicht mehr dienenden Gebäudes (Beschluß vom 30. Juni 1969 - BVerwG IV CB 18.69 - in BauR 1970, 96 [97]) - (erst recht nicht) die erstmalige Herstellung eines nur teilweise errichteten Gebäudes rechtfertigen würde (Beschluß vom 9. Juli 1969 - BVerwG IV B 61.69 - in BauR 1970, 97). In dem zuletzt genannten Beschluß hat der Senat auch darauf hingewiesen, daß die Nichtnutzbarkeit von (in jenem Fall nicht nur materiell, sondern auch formell legal) bereits ausgeführten Bauteilen eine Ausweitung des Bestandsschutzes nicht rechtfertigt, sondern im Gegenteil den Schluß darauf zuläßt, daß der vorhandene Bestand, weil nicht nutzbar, schon als solcher nicht schutzwürdig ist. Der Senat vermag daher dem Berufungsgericht nicht zu folgen, wenn es das nicht genehmigte Vorhaben - jedenfalls vom Ausgangs- und Grundgedanken, aus - einem genehmigten Vorhaben, das bereits mit dem Gebrauchmachen von der Genehmigung abgesichert ist, wenn nicht gleichstellt, so doch naherückt. Auch wenn - mit den Worten des Oberverwaltungsgerichts - eine sichtbare und wirtschaftlich bereits erhebliche Eigentumsausübung vorliegt und das Vorhaben durch diese Eigentumsausübung individualisiert ist, so fehlt es dennoch an der. Schutzwürdigkeit des bereits vorhandenen, noch unfertigen Bestandes jedenfalls dann, wenn dieser als solcher die Nutzung, nicht ermöglicht, die nach dem im Zeitpunkt der Errichtung geltenden Recht zulässig wäre. Geschützt durch Art. 14 GG wird ein Bestand vielmehr regelmäßig erst dann, wenn das Vorhaben fertiggestellt oder jedenfalls im wesentlichen fertiggestellt ist, weil grundsätzlich erst von diesem Zeitpunkt an die bestimmungsgemäße Nutzbarkeit gegeben sein wird. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall mit der Fertigstellung der Fundamentierungsarbeiten bis zum 13. Juli 1956, die das Oberverwaltungsgericht auf Grund seiner Beweiserhebung und Beweiswürdigung bejaht hat, nicht erfüllt. Auf die gegen diese Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts erhobenen Verfahrensrügen der Beklagten kommt es daher nicht an. Auch wenn man zugunsten der Klägerin unterstellen wollte, daß bis zum 13. Juli 1956 entgegen dem Bestreiten der Beklagten - noch weitere Teile hergestellt, nämlich die beiden Seitenflügel aufgestellt und überdacht gewesen sein sollten, würde dies ebenfalls noch nicht ausreichen, um bejahen zu können, daß das Betriebsgebäude im wesentlichen, d.h. funktionsfähig und damit ausreichend für die vorgesehene Nutzung fertiggestellt war.

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Da ein Bestandsschutz mithin durch eine Errichtung des Betriebsgebäudes vor dem 14. Juli 1956 nicht begründet worden ist, kommt es auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts darüber nicht an, daß der Bestandsschutz nicht deshalb versagt werden könne, weil der frühere Kläger die Erteilung nur einer widerruflichen Genehmigung hingenommen habe.

17

b)

Der Senat vermag dem Berufungsurteil auch insoweit nicht zu folgen, als es einen Bestandsschutz bejaht hat, weil der inzwischen fertiggestellte Bau jedenfalls in der Zeit vom 14. bis zum 19. Juli 1957, also in der Zeit zwischen dem Auslaufen der Bausperre und dem Inkrafttreten der Bauverordnung vom 20. Juli 1957, die das Errichten gewerblicher Anlagen und die Erweiterung vorhandener gewerblicher Anlagen untersagte, dem materiellen Baurecht entsprach und daher während dieses Zeitraums materiell legal war. Der Senat läßt es offen, ob ein Zeitraum von lediglich sechs Tagen oder gar - von hier aus folgerichtig - auch gleichsam nur eine "logische Sekunde" vorübergehender Baurechtmäßigkeit ausreichen kann, um einen Bestandsschutz für einen formell und materiell rechtswidrigen Bestand zu begründen, oder ob insoweit entsprechend dem oben Gesagten ebenfalls ein Mindestzeitraum, der die angemessene Frist zur Bearbeitung eines dem vorhandenen Bestand entsprechenden Bauantrags umfassen würde, erforderlich wäre. Denn jedenfalls im vorliegenden Fall kann der vorübergehende Zeitraum einer materiellen Legalität von nur sechs Tagen nicht eine objektive Schutzwürdigkeit begründen, die Voraussetzung für die Entstehung eines durch Art. 14 GG gebotenen und abgesicherten Bestandsschutzes ist. Das ergibt sich aus folgendem: Die dem früheren Kläger erteilte Baugenehmigung vom 14. Januar 1957 ist nur widerruflich erteilt worden, und zwar unter Widerrufsvoraussetzungen, die nach den auf Auslegung von Landesrecht beruhenden und daher schon deswegen im Revisionsverfahren nicht zu beanstandenden rechtlichen Schlüssen des Oberverwaltungsgerichts mit dem materiellen Baurecht zur Zeit der Genehmigungserteilung vereinbar waren. Zwar wollte die Behörde das vom früheren Kläger formell und materiell rechtswidrig errichtete Betriebsgebäude - wie es das Oberverwaltungsgericht in anderem Zusammenhang formuliert hat - "endgültig hinnehmen"; anders aber als in der in BVerwGE 19, 162 (164) entschiedenen Sache wollte die Beklagte für den Fall erweiterter und wiederum unzulässiger Nutzung nicht nur zusätzliche Schutzmaßnahmen fordern, die den früheren Kläger "auf die weitere Duldung seines Betriebs (hätten) vertrauen" (vgl. BVerwGE 19, 162 [164]) lassen können; vielmehr hatte sich hier die Beklagte für den erwähnten Fall einer genau bezeichneten erweiterten und unzulässigen Nutzung ausdrücklich den Widerruf der Genehmigung mit der Folge vorbehalten, daß das Bauwerk zu beseitigen sei. Die Beklagte wollte also den formell und materiell rechtswidrig errichteten Bau nur unter der Voraussetzung grundsätzlich unveränderter, die Nachbarschaft nicht störender Nutzungen hinnehmen. Nur unter diesen Voraussetzungen und mit diesen Einschränkungen war der Baubestand des früheren Klägers schutzwürdig geworden, konnte der Kläger "auf die weitere Duldung seines Betriebes, vertrauen" (a.a.O. S. 164) und hatte damit einen Bestandsschutz erlangt. Die erforderliche Schutzwürdigkeit hat das Betriebsgebäude auch durch die kurzfristig für sechs Tage eingetretene materielle Rechtmäßigkeit nicht erlangt. Dabei ist nicht so sehr entscheidend, daß während jener sechs Tage das Beschwerdeverfahren des früheren Klägers gegen die Beifügung des Widerrufsvorbehalts in der Baugenehmigung noch nicht abgeschlossen war, also jedenfalls nach Ablauf der sechs Tage ein Anspruch des Klägers auf Beseitigung des Widerrufsvorbehalts nicht bestand und von ihm später auch nicht mehr durchzusetzen versucht worden ist. Entscheidend ist vielmehr, daß die Nutzung während jener sechs Tage sich unstreitig im vorstehend dargestellten Rahmen der Genehmigung bewegte, ein darüber hinausgehender Bestandsschutz, der nach dem vorhin Gesagten nur den rechtmäßig vorhandenen Bestand abdeckt, in diesem Zeitraum mithin nicht entstehen konnte. Die erweiterte Nutzung, die zu dem angefochtenen und nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts als solchem rechtmäßigen Widerruf führte, war also nicht durch die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG gesichert; denn sie hat der frühere Kläger erst später zu einem Zeitpunkt aufgenommen, als sie dem geltenden materiellen Baurecht nicht entsprach.

18

c)

Die Klägerin hat sich im Revisionsverfahren darauf berufen, ihr Grundstück sei von dem am 30. Juni 1958 beschlossenen und am 17. Januar 1961 öffentlich bekanntgemachten Durchführungsplan für den Baublock 231/1 m (später: 31/1 m; vgl. Berufungsurteil S. 4) nicht erfaßt worden. Sollte sie damit geltend machen wollen, das Betriebsgebäude sei jedenfalls vom Zeitpunkt des Inkrafttretens des Durchführungsplans an materiell rechtmäßig, so kann sie damit aus mehreren Gründen keinen Erfolg haben. Einmal stehen dem die tatsächlichen und mit Verfahrensrügen rechtzeitig nicht angegriffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts entgegen, wonach der Durchführungsplan das Betriebsgrundstück als private Freifläche ausweist- und - wie hinzuzufügen ist - damit dieses Grundstück auch erfaßt; der spätere Vor trag der Klägerin im Revisionsverfahren ist demgegenüber unbeachtlich. Selbst wenn aber zugunsten der Klägerin unterstellt würde, daß der Durchführungsplan das fragliche Grundstück nicht erfaßt, so fehlt es an einem Vortrag der Klägerin und an jedem Anhaltspunkt dafür, daß die am 20. Juli 1957 in Kraft getretene Bauverordnung insoweit - nämlich hinsichtlich des Grundstücks der Klägerin - außer Kraft getreten ist; gerade die Bauverordnung bestimmt aber, daß gewerbliche Anlagen nicht errichtet und vorhandene gewerbliche Anlagen nicht erweitert werden dürfen. Entweder stand und steht mithin die weitergeltende Bauverordnung dem Betriebsgebäude der Klägerin entgegen oder der neue Durchführungsplan für den Baublock 31/1 m.

19

3.

Dagegen erweisen sich die Revision der Beklagten in ihrem restlichen Umfang und die Revision der Klägerin in vollem Umfange als unbegründet:

20

a)

Die Feststellung des angefochtenen Urteils, daß die Versiegelung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung vom 15. November 1963 ab unrechtmäßig geworden ist, entspricht, soweit in diesem Rahmen überhaupt eine Nachprüfung der auf Anwendung des Ordnungsrechts des Landes, also auf Landesgesetz gestützten Behördenverfügung möglich ist, geltendem Recht. Richtig hat das angefochtene Urteil erkannt, daß es sich bei der vorgenannten Maßnahme um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, den die Behörde schon mit Rücksicht auf die offensichtlich mit ihm verbundenen schwerwiegenden wirtschaftlichen Folgen gegenüber dem Ehemann der Klägerin unter Kontrolle halten mußte. Die Beklagte hat selbst mehrfach zu erkennen gegeben, daß sie ungeachtet des langjährigen fehlsamen Verhaltens des Ehemannes der Klägerin bereit war, die Versiegelungsverfügung bei einer entsprechenden Zusicherung aufzuheben. Der Ehemann hat zwar gezögert, diese Versicherung abzugeben, sie aber dann Ende Oktober dem Gericht und damit auch gegenüber der Beklagten ausgesprochen. Dies hätte die Beklagte veranlassen müssen, die Versiegelung wegen der mit ihr verbundenen Dauerwirkung neu zu überprüfen und folgerichtig nach Abgabe der von ihr selbst mehrfach dem Ehemann gegenüber akzeptierten Verpflichtung aufzuheben. Insoweit war der im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht zulässigerweise eingebrachte Feststellungsantrag rechtlich begründet.

21

b)

In vollem Umfang ohne Erfolg bleibt die Revision der Klägerin. Sowohl der Ausspruch des Widerrufs der Baugenehmigung und die daran geknüpfte Beseitigungsverfügung wie die Versagung der Baugenehmigung für die sogenannte große Hofbefestigung und schließlich die Versagung der Fortführung der ohne Baugenehmigung begonnenen Bauarbeiten und die Anordnung der Versiegelung der Baustelle - hier mit Beschränkung auf die Zeit bis zum 15. November 1963 - waren rechtmäßig. Da die Maßnahmen auf einschlägiges Landesrecht gestützt sind, steht § 137 Abs. 1 VwGO der Nachprüfung durch den Senat als Revisionsgericht entgegen; sie beschränkt sich also lediglich darauf, ob bei dieser Auslegung Normen des Bundesrechts, insbesondere des Verfassungsrechts, außer acht gelassen worden sind. Weder in Rücksicht auf das Übermaßverbot noch hinsichtlich eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bietet die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts eine Grundlage für die Erkenntnis, daß die dem Ehemann der Klägerin zustehenden verfassungsmäßigen Rechte angetastet worden sind. Dies ergibt sich im Vordergrund bereits aus den von der Revision in sich nicht angetasteten Feststellungen, die im angefochtenen Urteil, auf S. 55 und anderen Orts zusammengefaßt worden sind. Danach hat der Ehemann der Klägerin nicht ein einziges Bauwerk, dessen Beurteilung durch die Behörde hier im Streit steht, auf Grund einer förmlichen Genehmigung errichtet und vor allem bei der entscheidenden Ausweitung im Jahre 1956 versucht (und auch erreicht), die Beklagte vor angesichts ihrer Verantwortung für die bauliche Ordnung im Baugebiet unter Wahrung der Interessen der Öffentlichkeit auf rechtmäßige Nutzung dieses Baugebietes schwerwiegende vollendete Tatsachen zu stellen. Er hat insbesondere im Jahre 1956 die Betriebshallen nach Versagung der Genehmigung ausgeführt und sich daran auch nicht durch eine ausdrückliche Untersagung, Zwangsgeldfestsetzungen und Strafanzeige hindern lassen. Auch noch nach der Erteilung der widerruflichen Genehmigung ist es zu sechs Zwangsgeldfestsetzungen gekommen, und letztlich hat der Ehemann der Klägerin auch sonst die bei seinem Betrieb zu beachtenden gesetzlichen Vorschriften nur mit erheblichen Einschränkungen respektiert. Die Richtigkeit all dieser im Urteil zusammengefaßten Feststellungen ergibt sich aus den zum Gegenstand der Verhandlung gemachten Akten. Unter diesen Umständen konnte sich die Beklagte nunmehr sehr wohl zu schwerwiegenden Eingriffen in die wirtschaftliche Existenz des Ehemannes der Klägerin für berechtigt, ja verpflichtet fühlen; ein Vorwurf, daß diese Eingriffe ein Übermaß bedeuten oder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, kann, wie das angefochtene Urteil richtig erkannt hat und sorgfältig begründet, gegen die Beklagte nicht erhoben werden. Schließlich ist auch, soweit es sich um die von der Klägerin der Nachprüfung unterstellte Versagung der Baugenehmigung für die große Hofbefestigung handelt, eine Verletzung von Bundesrecht nicht festzustellen. Insoweit wird ausdrücklich auf die eingehende und zutreffende Begründung des angefochtenen Urteils verwiesen.

22

Bei der Kostenentscheidung nach § 155 Abs. 1 VwGO hat der Senat berücksichtigt, daß die Klägerin bei dem wirtschaftlich gewichtigsten Streitkomplex des Widerrufs der Baugenehmigung und bei den Ansprüchen aus der Erteilung der Baugenehmigung für die sogenannte große Hofbefestigung sowie für die sogenannte kleine Hofbefestigung in vollem Umfang, bei dem Streitkomplex der Versagung der Fortführung von Bauarbeiten und Anordnung der Versiegelung der Baustelle teilweise unterlegen ist. Unter diesen Umständen ist sie bei Wertung des Gesamtstreitstoffes im wesentlichen unterlegen, so daß die vorgenommene Kostenverteilung auch unter sorgfältiger Abwägung ihrer Interessen gerechtfertigt ist.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 43.000 DM festgesetzt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 189 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 74 BVerwGG.

Klein zugleich für den wegen Urlaubs an der Unterschrift verhinderten Senatspräsidenten Prof. Külz
Clauß
Isendahl
Prof. Dr. Sendler

Verkündet am 22. Januar 1971

 
Zitierungen
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