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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 03.10.1972, Az.: BVerwG I C 36.68
Selbstbindung einer Verwaltungsbehörde
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 03.10.1972
Referenz: JurionRS 1972, 13959
Aktenzeichen: BVerwG I C 36.68
ECLI: [keine Angabe]

Rechtsgrundlagen:

§ 3 S. 2 WährG

§ 49 AWG

Fundstellen:

BVerwGE 41, 1-13

BVerwGE 41, 1 - 13

D&Bl. V 73, 314

DokBer A 1973, 101

DÖV 1973, 314-316 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1973, 412

DVBl 1973, 408-412 (Volltext mit amtl. LS u. Anm.)

MDR 1973, 340

MDR 1973, 339-343 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1973, 529-532 (Volltext mit amtl. LS) "Festlegung negativer Genehmigungsvoraussetzungen"

PharmZ 1973, 504

WertpMitt. 73, 433

WertpMitt. 1973, 433

ZMR 1973, 200

ZMR 1974, 243

BVerwG, 03.10.1972 - BVerwG I C 36.68

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    § 3 Satz 2 WährG ist revisibles Besatzungsrecht; es kann nicht auf seine Vereinbarkeit mit deutschem Verfassungsrecht überprüft werden; deutsches Recht ist jedoch bei der Auslegung und Anwendung der Vorschrift (Genehmigung von Ausnahmen vom Verbot von Gleitklauseln) zu beachten.

  2. 2.

    § 3 Satz 2 WährG enthält ein repressives Verbot automatischer Gleitklauseln, von dem die Deutsche Bundesbank im Einzelfall nach ihrem Ermessen Ausnahmen zulassen kann.

  3. 3.

    Die Deutsche Bundesbank kann für die Genehmigung von Ausnahmen durch allgemeine Richtlinien negative Voraussetzungen festlegen, unter denen eine Genehmigung nicht erteilt wird, anderenfalls in der Regel erteilt wird.

  4. 4.

    Klauseln, die sich zu verbreiteten Standardklauseln entwickeln oder deren Bezugsgröße häufigeren oder größeren Veränderungen unterliegt, können generell als nicht genehmigungsfähig angesehen werden.

  5. 5.

    Zur Genehmigungsfähigkeit von Lohn- und Gehaltsklauseln.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 3. Oktober 1972
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Zeidler und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paul, Dr. Pakuscher, Dörffler und Dr. Sommer
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juni 1968 wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

1

I.

Die Kläger haben ihr Grundstück Bahnhofstraße ... in B., das mit einem. Wohn- und Geschäftshaus sowie drei Lagerhallen bebaut ist, durch Vertrag vom 29./30. Dezember 1965 an die Beigeladene vermietet. Auf dem Grundstück hatte der Ehemann bzw. Vater der Kläger bis zu seinem Tode einen Baustoffhandel betrieben. Es wurde vereinbart, daß die Beigeladene für ihr auf dem Grundstück zu betreibendes Geschäft die Firma des Verstorbenen verwenden dürfe und daß dazu eine neue Handelsgesellschaft unter Mitwirkung der Kläger gegründet werden solle. Das Mietverhältnis wurde auf zehn Jahre ab 1. Februar 1966 mit Verlängerungsklausel und Optionsrecht des Mieters abgeschlossen. Zur Höhe des Mietzinses wurde vereinbart:

"Diese Miete wird für einen Zeitraum von fünf Jahren ab Vertragsbeginn fest vereinbart. Sollte sich das Grundgehalt eines, unverheirateten Ministerialrates der hessischen Finanzverwaltung in der Eingangsstufe, also ohne Wohnungsgeld und sonstige Zulagen (zur Zeit Besoldungsgruppe A 16 Stufe 1 DM 1.419,-), gegenüber der Höhe, die es nach Ablauf der ersten drei Vertragsjahre hat, in der weiteren Zukunft erhöhen oder vermindern, so erhöht oder vermindert sich der vereinbarte Mietzins von monatlich DM 2.200,- jeweils im gleichen prozentualen Verhältnis, und zwar vom Beginn des nächsten Kalenderjahres an, frühestens also ab 1.2.1971."

2

Die Kläger baten um Genehmigung dieser Klausel gemäß § 3 des Währungsgesetzes - WährG - und führten dazu aus:

3

Der Mietvertrag solle gleich einer Rente ihren Lebensunterhalt sichern. Einen diesem Zweck besser entsprechenden Vertrag hätten sie in den Verhandlungen mit der Beigeladenen nicht erreichen können. Andere wesentliche Einnahmen hätten sie nicht. Es genüge ihnen deshalb nicht, wenn der Mietzins lediglich von der Entwicklung des Preisindexes für die Lebenshaltung abhängig gemacht werde. Dieser habe sich in den letzten Jahren nur um rund 20 % erhöht, während die Erhöhung bei den Pensionsbezügen eines Beamten fast 40 % ausmache.

4

Durch Bescheid vom 4. Mai 1966 lehnte die Landeszentralbank in H. namens der Beklagten den Antrag der Kläger mit der Begründung ab, die Vereinbarung entspreche nicht den Grundsätzen, die sie für die Genehmigung von Wertsicherungsklauseln nach § 3 des Währungsgesetzes aufgestellt und durch Mitteilung Nr. 1018/64 vom 26. August 1964 (BAnz. 1964 Nr. 160) veröffentlicht habe. Danach werde für eine Klausel, die auf die Einzel- oder Durchschnittsentwicklung von Löhnen, Gehältern, Ruhegehältern oder Renten Bezug nehme, eine Genehmigung nur erteilt, wenn es sich um regelmäßig wiederkehrende Zahlungen handele, die für die Lebensdauer oder bis zum Erreichen der Erwerbsfähigkeit oder eines bestimmten Ausbildungszieles des Empfängers zu entrichten seien. Ein solcher Sachverhalt liege bei dem zwischen den Klägern und der Beigeladenen geschlossenen Mietvertrag nicht vor. Seine Genehmigung sei daher aus währungspolitischen Gründen nicht vertretbar.

5

Der von den Klägern hiergegen erhobenen Klage, mit der sie die Verpflichtung der Beklagten erstreben, die Wertsicherungsklausel im Mietvertrag vom 29./30. Dezember 1965 zu genehmigen, gab das Verwaltungsgericht statt. Es führte dazu aus, die Beklagte habe sich bei der angefochtenen Entscheidung nicht im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens gehalten; sie sei an die von ihr selbst erlassenen Grundsätze nur insoweit gebunden, als sie hiervon nicht ohne weiteres zuungunsten von Antragstellern abweichen dürfe; sie sei dagegen berechtigt und verpflichtet, im Einzelfall zugunsten von Antragstellern abzugehen, wenn eine Wertsicherungsklausel die Währung weit weniger gefährde als eine nach den "Grundsätzen" ohne weiteres genehmigungsfähige Klausel. Eine dahin gehende Prüfung habe die Beklagte nicht angestellt. Die streitige Klausel gefährde die Währung in geringerem Maße als die nach den Grundsätzen der Beklagten genehmigungsfähige Lebenshaltungskosten-Klausel. Nach den Erfahrungen der Vergangenheit sei der Lebenshaltungskostenindex in ständigem Steigen begriffen. Eine Anpassung der Bezüge der Beamten an die Lebenshaltungskosten sei in der Vergangenheit stets erst dann erfolgt, wenn dies unumgänglich geworden sei. Danach sei der Bescheid der Beklagten unter keiner denkbaren Erwägung Rechtens; allein die Genehmigung der streitigen Klausel sei ermessensfehlerfrei.

6

Mit ihrer Berufung machte die Beklagte geltend, das Verwaltungsgericht habe nach eigenen währungspolitischen Erwägungen entschieden und sich auf objektiv unrichtige Annahmen gestützt. Es treffe nicht zu, daß die Erhöhung der Beamtenbezüge bisher stets hinter der allgemeinen Entwicklung der Preise zurückgeblieben sei, und es sei eine nicht belegbare Vermutung, daß die Beamtengehälter künftig hinter der allgemeinen Preisentwicklung zurückbleiben würden. Wertsicherungsklauseln in der Gestalt von Lohn- und Gehaltsklauseln seien wegen ihrer Verbreitungstendenz, ihrer Entwicklung zur allgemein gebräuchlichen Standardklausel und wegen der durch sie ausgelösten Wechselwirkung zwischen Lohn- und Preissteigerungen währungspolitisch besonders bedenklich. Es sei deshalb aus währungspolitischen Gründen geboten gewesen, unter Änderung der früheren Praxis die Genehmigung von Lohn- und Gehaltsklauseln stärker einzuschränken als die Genehmigung von Klauseln, die sich auf den Lebenshaltungskostenindex bezögen. Die Beklagte legte hierzu Übersichten vor, die die Grundlage für die Neufassung ihrer "Grundsätze bei der Entscheidung über Genehmigungsanträge nach § 3 des Währungsgesetzes" vom 26. August 1964 waren.

7

Das Berufungsgericht hat das erst instanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Nach der rechtsgültigen Vorschrift des § 3 Satz 2 WährG dürften Geldschulden, deren Betrag in Deutscher Mark durch den Preis von anderen Gütern oder Leistungen bestimmt werde, nur mit Genehmigung der Beklagten eingegangen werden. Deren Weigerung, die beantragte Genehmigung zu erteilen, widerspreche nicht dem Sinn und Zweck der Vorschrift, halte sich in dem vom Gesetz gegebenen Ermessensrahmen und verstoße auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Als allgemeine Verbotsvorschrift mit Erlaubnis vorbehält ermächtige § 3 Satz 2 WährG die Beklagte, Wertsicherungsklauseln grundsätzlich nur in engen, von ihr zum Schutz der deutschen Währung zu bestimmenden Grenzen zu genehmigen. Die Grundsätze der Beklagten in der Fassung vom 26. August 1964 hielten sich im Rahmen dieser Ermächtigung; denn die darin vorgesehene Einschränkung der Genehmigungsfähigkeit von Gehaltsklauseln sei geeignet, die deutsche Währung in irgendeiner Weise zu schützen. Die Entwicklung der Löhne und Gehälter orientiere sich nicht nur an der allgemeinen Preisentwicklung und damit am Lebenshaltungskostenindex; mit ihrer Erhöhung seien vielmehr auch produktivitätsgestaltende Faktoren verbunden. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte das Ziel verfolge, das Ansteigen der Lohn- und Gehaltsklauseln möglichst einzuschränken und Wert Sicherungsklauseln zukünftig am Lebenshaltungskostenindex zu orientieren. Sie habe ihr Ermessen in Beachtung des Gleichheitssatzes in der Weise gebunden, daß in gleichgelagerten Fällen auch gleichmäßig verfahren und entschieden werden müsse. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten bleibe im Rahmen der ständigen Anwendung ihrer eigenen Grundsätze. Auf das Steigerungsverhältnis der Beamtengehälter und der Lebenshaltungskosten in der Vergangenheit komme es nicht an. Es sei unbeachtlich, ob die streitige Klausel die Geldwertstabilität beeinträchtige, denn im Rahmen währungspolitischer Überlegungen könne ein einzelner Fall nicht isoliert von der ständigen Praxis der Beklagten gewertet werden.

8

Mit der zugelassenen Revision verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter. Sie rügen die Verletzung des § 3 Satz 2 WährG. Die Beklagte habe keine fehlerfreie Ermessensentscheidung getroffen. Mit ihren "Grundsätzen" habe sie das bei der Prüfung eines jeden einzelnen Genehmigungsantrages zu betätigende pflichtmäßige Ermessen vorweggenommen. Bei der angefochtenen Entscheidung habe sie sich ausschließlich nach ihren Grundsätzen gerichtet, ohne den Fall nach konkreten Erwägungen seiner Eigenart gemäß zu behandeln. Schon aus diesem Grunde müsse der angefochtene Bescheid aufgehoben werden. Für die Anwendung der geänderten Grundsätze in der Fassung der Mitteilung vom 26. August 1964 könne sich die Beklagte nicht auf eine ständige Übung berufen. Der Zeitraum von nur einem Jahr zwischen der Neufassung der Grundsätze, mit der die frühere Genehmigungspraxis bei Lohn- und Gehaltsklauseln eingeschränkt wurde, und dem Abschluß des zur Genehmigung vorgelegten Vertrages reiche dafür nicht aus. Die angebliche Verbreitungstendenz von Gehaltsklauseln sei aber nur darauf zurückzuführen, daß diese entsprechend den früher geltenden Grundsätzen ohne weiteres, Lebenshaltungskostenindexklauseln aber nur in beschränktem Umfang genehmigt worden seien. Es sei selbstverständlich, daß der Rechtsverkehr sich jeweils auf die Genehmigungspraxis der Beklagten einstelle. Mit dem Argument, eine bestimmte Klausel nehme überhand, könne die Beklagte jetzt die Genehmigung von Indexklauseln verweigern und Gehaltsklauseln wieder zulassen. Ein derartiges Vorgehen würde jedoch willkürlich sein. Im übrigen sei kein Grund ersichtlich, daß Klauseln, die die Höhe der vereinbarten Geldleistung von der künftigen Entwicklung der Bezüge einer bestimmten Beamtengruppe abhängig machten, währungspolitisch bedenklicher seien als Lebenshaltungskostenindexklauseln. Die Erwägung des Berufungsgerichts, mit der Erhöhung der Löhne und Gehälter seien produktivitätsgestaltende Faktoren verbunden, sei nicht überzeugend, weil es im vorliegenden Fall um die Bezüge einer bestimmten Beamtengruppe als Bezugsgröße gehe. Die Besoldung der Beamten erfolge jeweils nach dem Alimentationsprinzip. Auch die mit dem Vertrag vom 29./30. Dezember 1965 vereinbarte Leistung habe Unterhaltscharakter. Die Beklagte habe sie jedoch ohne Rücksicht auf die besonderen Umstände als bloße Mietzahlung betrachtet.

9

Die Kläger beantragen (sinngemäß),

das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. Juni 1968 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main vom 28. Oktober 1966 zurückzuweisen.

10

Die Beklagte beantragt,

die Revision der Kläger zurückzuweisen.

11

Zur Begründung trägt sie vor, sie erteile keine Genehmigungen, soweit dies nach den "Grundsätzen" nicht möglich sei. Darin seien lediglich negativ die den Zweck des § 3 WährG gefährdenden Sachverhalte abgegrenzt. In allen anderen Fällen werde die Genehmigung in der Regel, also nicht ausnahmslos, erteilt. In dieser Begrenzung des Ermessens im Einzelfall auf Tatbestände, die von der negativen Grenzziehung nicht erfaßt seien, liege kein Ermessensverstoß. Auch die absolute Selbstbindung an Abgrenzungsmerkmale bleibe ihrem Wesen nach Ermessensentscheidung, weil die Verwaltung selbst innerhalb des ihr vom Gesetzgeber zugestandenen Rahmens die Wertmaßstäbe setze. Eine Parallele zu dieser negativen Entscheidung weise die ausnahmslose Selbstbindung in Ermessensausübungsfällen zugunsten des Bürgers auf. Auch dort sei der Gleichheitsgrundsatz bei einer gewollten absoluten Selbstbindung in Gefahr, wenn der von einer negativen Entscheidung Betroffene geltend machen könne, es seien andere Einzelfälle positiv entschieden worden. Eine ausnahmslos geltende negative Selbstbindung sei allerdings dann nicht zulässig, wenn der Gesetzgeber auf eine normative Regelung gerade deshalb, verzichtet habe, weil für ihn die Billigkeit des Einzelfalles im Vordergrund gestanden habe. Das treffe jedoch bei § 3 WährG nicht zu. Diese Vorschrift sei Ausdruck des ein Teil unserer Verfassungswirklichkeit gewordenen sogenannten Nominalismus, der bei der Neugestaltung von Schuldverhältnissen zufolge der Vertragsfreiheit in weiten Teilbereichen durchbrochen, wenn nicht sogar aufgelöst werden könne. Eine solche Entwicklung solle durch § 3 WährG verhindert werden, nicht um dem Nominalismus um seiner selbst willen Geltung zu verschaffen, sondern um die Stabilität der Währung zu schützen und zu bewahren. Andererseits wäre es unvernünftig gewesen, sich jedem Sicherungsbedürfnis durch Sachwertklauseln zu verschließen, soweit es währungspolitisch unbedenklich sei. Dies zu beurteilen sei der Deutschen Bundesbank übertragen worden. Aus währungspolitischen Gründen sei es zwangsläufig ausgeschlossen, auf die Kasuistik des Einzelfalles abzustellen; Währungspolitik könne heute nur durch Global Steuerung betrieben werden. Erst eine Kumulierung bestimmter Klauseln löse einen entsprechenden Alarm aus. Eine bestimmte Klausel könne durch ihre Verbreitungstendenz und Entwicklung zur Massen- oder Formularklausel sowie durch den ihr innewohnenden Automatismus eine konkrete Gefahr für die Stabilität der Währung herbeiführen. Dem könne niemals durch die individuelle Berücksichtigung des Einzelfalles, sondern nur durch die generelle und ausnahmslose Versagung der Genehmigung begegnet werden, die auch vom Grundsatz der Gleichbehandlung und der Rechtssicherheit geboten sei. Angesichts der Schwierigkeit der Vorausschau habe sie sich in Fällen, bei denen die Gefährdung nicht von Anfang an offenkundig gewesen sei, abwartend verhalten, um erst allmählich einen Katalog bedenklicher Gestaltungen zu entwickeln. Sie sei berechtigt, eine von ihr geübte Praxis von einem bestimmten Zeitpunkt an zu ändern, wenn sie künftig auftretende Fälle wiederum gleichbehandle. Auch eine solche Änderung sei Ermessensbetätigung. Für die Änderung der früheren Grundsätze hätten hinreichende Gründe vorgelegen.

12

Der Oberbundesanwalt stimmt dem Berufungsurteil zu. Auch er ist der Auffassung, daß die Beklagte nicht so sehr auf den individuellen Einzelfall abzustellen habe. Die potentielle Gefährlichkeit einer Wert Sicherungsklausel für die Stabilität der Währung beurteile sich, gerade nicht als Einzel-, sondern als Massenerscheinung in allen Bereichen des Rechtsverkehrs. Die Beklagte handele im Sinne des Währungsgesetzes, wenn sie die Grundsätze über die Genehmigungsfähigkeit bestimmter typischer Klauseln jeweils im voraus und ohne Ansehung des Einzelfalles festlege. Sie unterlasse damit nicht etwa die gebotene Ermessensbetätigung, sondern sie gebe dem Ermessen gerade den Raum, der ihm nach dem Zweck des Gesetzes allein zukomme. Die Einschränkung der Genehmigungsfähigkeit von Wertsicherungsklauseln durch die Neufassung der "Grundsätze" im Jahre 1964 sei durch das der Beklagten eingeräumte Ermessen gedeckt; ihre Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit folge aus der statistisch nachgewiesenen starken Verbreitungstendenz solcher Klauseln.

13

Die Beigeladene, die in erster Instanz die Kläger unterstützt hatte, hat nicht Stellung genommen.

14

II.

Die Revision der Kläger kann keinen Erfolg haben. Das Berufungsgericht hat ihre Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

15

1.

Maßgebliche Anspruchsgrundlage für die von den Klägern beantragte Verpflichtung der Beklagten, ihren Vertrag mit der Beigeladenen zu genehmigen, ist § 3 Satz 2 des Ersten Gesetzes zur Neuordnung des Geldwesens (Währungsgesetz) vom 20. Juni 1948 (WiGBl. Beilage Nr. 5/1948 S. 1) - WährG - in Verbindung mit § 49 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481) - AWG -. Danach dürfen Geldschulden, deren Betrag in Deutscher Mark durch den Kurs einer anderen Währung oder durch den Preis oder eine Menge von Feingold oder von anderen Gütern oder Leistungen bestimmt werden soll, nur mit Genehmigung der Beklagten eingegangen werden Die Vorschrift des § 3 Satz 2 WährG ist revisibles Besatzungsrecht, das seinerseits nicht auf seine Vereinbarkeit mit Bundesrecht überprüft werden kann.

16

a)

Nach Sinn und Zweck des § 137 Abs. 1 VwGO ist Besatzungsrecht in Gleichem Umfang revisibel wie von deutschen Organen erlassenes Recht (vgl. BVerwGE 2, 319 [320] und Urteil vom 15. Januar 1958 - BVerwG V C 27.57 -). Danach ist Besatzungsrecht revisibel, wenn es Bundesrecht wäre oder geworden wäre, falls es von deutschen Organen erlassen worden wäre. § 3 Satz 2 WährG wäre mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes Bundesrecht geworden, falls es von deutschen Organen erlassen worden wäre, denn es betrifft Währungsrecht, das der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegt (Art. 73 Nr. 4 GG).

17

b)

§ 3 Satz 2 WährG ist Besatzungsrecht geblieben; es ist insbesondere nicht durch § 49 AWG als Bundesrecht rezipiert worden. § 49 Abs. 2 AWG hat lediglich die schon bestehende Zuständigkeit der Beklagten für Genehmigungen nach § 3 WährG bestätigt; § 49 Abs. 1 AWG hat lediglich den Außenwirtschaftsverkehr von der Geltung des in § 3 Satz 1 WährG geregelten Grundsatzes ausgenommen, daß Geldschulden nur in DM vereinbart werden dürfen. Der besatzungsrechtliche Charakter des § 3 WährG ist dadurch nicht verändert worden.

18

Das Bundesverfassungsgericht hat in BVerfGE 15, 337 (349) [BVerfG 20.03.1963 - 1 BvR 505/59] unter Aufgabe seiner gegenteiligen Auffassung in BVerfGE 12, 281 (289 ff.) dargelegt, daß das im Bundesgebiet geltende Besatzungsrecht gemäß Art. 1 des Gesetzes betreffend das Protokoll vom 23. Oktober 1954 über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 24. März 1955 (BGBl. II S. 213) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen (Überleitungsvertrag) vom 26. Mai 1952 in der gemäß Liste IV zum Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes geänderten Fassung = Fassung der Bekanntmachung vom 30. März 1955 (BGBl. II S. 405) als Fremdrecht fortgilt. Das Besatzungsrecht ist zwar zur Disposition des deutschen Gesetzgebers gestellt worden, bleibt aber so lange als solches in Kraft, bis es aufgehoben oder geändert worden ist. Eine "Bestätigung" des Besatzungsrechts durch den deutschen Gesetzgeber kommt danach nicht in Betracht.

19

Aus Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des Überleitungsvertrages folgt weiter, daß eine nur teilweise Aufhebung des Besatzungsrechts, wie sie durch § 49 Abs. 1 AWG erfolgt ist, den nicht aufgehobenen Teil unverändert bestehen läßt. Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn der deutsche Gesetzgeber die besatzungsrechtliche Vorschrift durch eine deutsche ersetzte. Im übrigen kann es wegen der Unterschiedlichkeit des Charakters des Besatzungsrechts als Fremdrecht für seine Umformung in deutsches Recht nicht genügen, daß der deutsche Gesetzgeber es lediglich "bestätigt" oder durch Bezugnahme "in seinen Willen aufnimmt", wie es das Bundesverfassungsgericht für die Übernahme des sogenannten vorkonstitutionellen deutschen Rechts annimmt. Für die Ablösung von Besatzungsrecht durch deutsches Recht ist ein auch nach außen als solcher erkennbarer Rechtsetzungsakt erforderlich. Als fortgeltendes Besatzungsrecht kann die Vorschrift des § 3 Satz 2 WährG nicht auf ihre Übereinstimmung mit dem Grundgesetzüberprüft werden (vgl. BVerfGE 15, 337 [BVerfG 20.03.1963 - 1 BvR 505/59] [349]). Soweit es das Besatzungsrecht zuläßt, ist jedoch bei ihrer Auslegung und Anwendung deutsches Recht, auch Verfassungsrecht, zu beachten.

20

2.

§ 3 WährG ist auslegungsbedürftig; denn er regelt seinem Wortlaut nach nur die Genehmigungsbedürftigkeit bestimmter Verträge und die behördliche Zuständigkeit, ohne die Voraussetzungen der Genehmigung zu umschreiben.

21

a)

Nach seinem Sinn und Zweck bedeutet der Genehmigungsvorbehalt ein Verbot, von dem Ausnahmen zulässig sein sollen. § 3 WährG ist Ausdruck des sogenannten Nominalismus oder Nennwertprinzips. Danach ist für den Zahlungswert, des Geldes nicht sein Substanzwert, sondern sein Nennwert maßgebend; die Höhe betragsmäßig festgelegter Geldschulden bleibt von der Veränderung des Geldwertes grundsätzlich unberührt. Der Schuldner befreit sich durch Zahlung des Nennwertes der Schuld. Der Nominalismus gilt nicht nur in der Bundesrepublik, er ist weltweit anerkannt (vgl. BGHZ 7, 134 ff., zur Bedeutung des Prinzips in der Rangordnung der Normen vgl. BFH, Urteil vom 27. Juli 1967 in BStBl. 1967 III S. 690 [695/696]). Er dient nicht nur der Stärkung der Staatsautorität und des Ansehens der Währung, sondern auch unmittelbar der Geldwert Stabilität, die allgemein als ein vordringliches wirtschaftspolitisches Ziel und überragendes Gut angesehen wird. Der Nominalismus ist ein grundlegendes, unverzichtbares Prinzip unserer Rechts- und Wirtschaftsordnung. Wertsicherungsklauseln sind sowohl wegen des ihnen innewohnenden Automatismus als auch wegen ihrer psychologischen Voraussetzungen und Wirkungen geeignet, die Stabilität der Währung zu beeinträchtigen. Das Verbot von Gleitklauseln gehört zu den Mitteln, die zur Erreichung der Geldwertstabilität ganz besonders geeignet und unter dem bestehenden Wirtschaftssystem unverzichtbar sind. Es ist zwar nicht das einzige Mittel, die Stabilität zu sichern, zeichnet sich aber dadurch aus, daß es sich unmittelbar gegen ein Verhalten richtet, dem ein inflationärer Effekt immanent ist (vgl. Fögen in BB 1958, 1259), und daß es die Wirkung anderer stabilisierender Maßnahmen absichert (vgl. Fögen in NJW 1953, 1321 ff.).

22

b)

Die Freiheitsrechte und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lassen es zu, dieses Verbot als ein striktes anzusehen, von dem die Beklagte im Einzelfall nach ihrem Ermessen eine Ausnahme bewilligen kann. Eine andere Auslegung des Genehmigungvorbehalts wird weder von den Freiheitsrechten noch vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gefordert.

23

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes (vgl. BGHZ 14, 306 [308] und BGH in WM 1968, 470, WM 1969, 62, WM 1970, 1417 und WM 1971, 39 sowie die Zusammenstellung von Pikart, Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zur Wertsicherungsklausel, in WM 1969, 1062 ff.; ferner Hartmann in WM 1970, Sonderbeilage Nr. 4/1970), der sich der erkennende Senat anschließt, ist § 3 Satz 2 WährG eng auszulegen. Danach erfaßt das Verbot von Wertsicherungsklauseln insbesondere nicht Leistungsbestimmungsvorbehalte und Spannungsklauseln. Es gilt nur, wenn eine Änderung der vereinbarten Vergleichsgröße unmittelbar und zwangsläufig, d.h. automatisch eine Änderung der durch die Klausel gesicherten Geldschuld auslösen soll. Jedenfalls in dieser Begrenzung bedeutet es keinen unverhältnismäßig schweren Eingriff in die Betätigungsfreiheit des einzelnen, denn es trifft alle am Rechtsverkehr Beteiligten gleichermaßen. Das bei jedermann vorhandene Interesse an der Stabilität der Währung wird gerade durch das Verbot von Wertsicherungsklauseln geschützt.

24

Als repressives Betätigungsverbot soll das Verbot von Gleitklauseln ein gemeinschaftswidriges Verhalten unterbinden. Es ist deshalb strikt anzuwenden. Ausnahmen sollen die schematisierende Strenge des Gesetzes mildern und Auswirkungen verhindern, die vom Gesetz nicht gewollt sind, von seiner Zielsetzung nicht erfaßt werden. Das Gesetz geht davon aus, daß automatisch wirkende Wertsicherungsklauseln typisch sozialschädlich und gefährlich sind. Ausnahmen kommen danach nur in Betracht, wenn das individuelle Interesse des Gläubigers an der Erhaltung des Wertes einer Geldschuld in besonderem Maße schutzwürdig ist und diesem Einzelinteresse ohne Gefährdung der Interessen der Allgemeinheit an der Währungsstabilität entsprochen werden kann.

25

Eine Verpflichtung der Beklagten, in größerem Umfang Ausnahmen vom Verbot des § 3 Satz 2 WährG zu machen, als dies nach seinem Sinn und Zweck geboten ist, ergibt sich - entgegen der in einer anderen Sache vorgetragenen Auffassung - auch nicht aus den Gründen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 20, 150 ff. Danach ist ein gesetzlicher Erlaubnis vorbehält zugunsten der Verwaltung außer am Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) am Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und am Prinzip der Gewaltenteilung zu messen. Dem deutschen Verfassungsrecht sind jedoch repressive Verbote mit Ausnahmevorbehalt nicht fremd (vgl. BVerfGE 9, 83 [BVerfG 08.01.1959 - 1 BvR 425/52] [87]; 12, 281 [295]; 14, 76 [77]; 15, 288 [294 ff.]; 18, 353 [364]; 20, 150 [154 f.] und 20, 283 [291, 293]). Sie sind jedenfalls dann bedenkenfrei, wenn sie sich gegen ein sozialschädliches Verhalten richten. BVerfGE 20, 150 ff. betrifft demgegenüber eine an sich erlaubte Betätigung, die in einer Weise unter den Vorbehalt der behördlichen Erlaubnis gestellt war, die einem repressiven Verbot mit Ausnahmevorbehalt gleichkam, wobei die Erlaubniserteilung ohne Rechtsanspruch dem Ermessen der Behörde überlassen war. Das Bundesverfassungsgericht ist deshalb mit seiner Entscheidung in BVerfGE 20, 150 ff. nicht von seiner früheren Rechtsprechung abgewichen, daß auch bei Eingriffsakten eine Ermächtigung zum Ermessenshandeln verfassungsgemäß sein kann (vgl. etwa BVerfGE 8, 71 [76]; 9, 83 [87]; 9, 137 [148 f.]; ferner BVerfGE 6, 32 [42]; 8, 274 [325]; 11, 168 [192]; 13, 153 [161 f.] und 18, 353 [363]; vgl. ferner die übersieht bei H.J. Müller in DÖV 1969, 119 ff. unter II. 1. und 5.; vgl. dazu auch Menger-Erichsen in VerwArch. Bd. 58 [1967] S. 278 ff. mit Nachweisen, Rupp in NJW 1966, 2037 ff. [BVerfG 05.08.1966 - 1 BvF 1/61] [2039] und Wolff, Verwaltungsrecht I, 8. Aufl., S. 351/352 und 353/354 sowie Ossenbühl in DÖV 1968, 618 ff.). Die gesetzgeberischen Möglichkeiten zur Regelung menschlicher Betätigungen werden insbesondere vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt. Während bei einer an sich erlaubten oder sozial-neutralen Tätigkeit die Voraussetzungen für Vorbehalte ganz allgemein enger zu ziehen sind, ist der Gesetzgeber bei gefahrenbringenden oder sozialschädlichen Betätigungen freier gestellt. Gemessen an Art und Bedeutung des zu schützenden Rechtsgutes und dem Grad seiner Gefährdung muß der Eingriff in die Betätigungsfreiheit geeignet und erforderlich sein, das in Betracht stehende öffentliche Interesse zu fördern oder zu schützen, und darf als Mittel zum Zweck nicht schlechthin außer Verhältnis stehen.

26

c)

Der Bundesbank ist nur die Befreiung vom Verbot im Einzelfall übertragen. Eine weitergehende Ermächtigung zu Ermessensentscheidungen wäre vom Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gefordert und vom Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit nicht gedeckt. Es wäre deshalb nicht zulässig, wenn die Beklagte durch Richtlinien generell festlegte, in welchem Umfang Wertsicherungsklauseln genehmigt werden können, etwa in der Weise, daß lediglich negativ die Voraussetzungen bestimmt werden, unter denen eine Genehmigung nicht erfolgen kann, und in allen anderen Fällen ein Anspruch auf Genehmigung bestünde. Eine solche Regelung würde auf eine Normsetzung, eine Ergänzung oder Änderung des Gesetzes durch die Beklagte hinauslaufen.

27

d)

Die Ermächtigung der Bundesbank ist zwar im Gesetz nicht näher umschrieben oder abgegrenzt. Damit ist der Beklagten aber kein unzulässig weiter Spielraum belassen. Inhalt und Grenzen der Ermächtigung ergeben sich aus dem Zweck des § 3 WährG, die Stabilität der Währung zu sichern, und dem dazu aufgestellten Verbot automatischer Wertsicherungsklauseln. Daraus ergeben sich zugleich die Voraussetzungen, unter denen Ausnahmen vom Verbot zugelassen werden dürfen. Es liegt in der Natur der Sache, daß diese Voraussetzungen nicht abstrakt-generell für längere Zeiträume näher festgelegt werden können; denn sie hängen von wechselnden tatsächlichen Umständen ab. Deshalb kann und muß der Behörde ein größerer Handlungsspielraum belassen werden. Die Erteilung von Ausnahmen kann je nach der währungspolitischen Situation mehr oder weniger bedenklich sein, während das generelle Verbot von Gleitklauseln unabweisbar ist. Die Neigung und das Bedürfnis des Rechtsverkehrs, sich vor unsicherer Entwicklung der Kaufkraft des Geldes abzusichern, und die mangelnde Stabilität der Währung stehen in Wechselwirkung zueinander. Bei stabilen Währungsverhältnissen ist dieses Bedürfnis gering. Es wächst jedoch mit steigendem Mißtrauen gegen die Beständigkeit der Kaufkraft und steigender Instabilität. Die vermehrte Anwendung automatisch wirkender Wertsicherungsklauseln ist geeignet, das Mißtrauen und die Instabilität zu verstärken und damit inflationäre Entwicklungen zu beschleunigen. Die Reaktion des Rechtsverkehrs verschlimmert ihre Ursache. Die mangelnde gesetzliche Festlegung konkret-individueller Voraussetzungen für die Erteilung von Ausnahmen ist bedingt durch die mangelnde Voraussehbarkeit dieser Entwicklungen. Sie ermöglicht jedoch eine Anpassung der Ausnahmegewährung an die jeweiligen Verhältnisse und die Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalles.

28

Dazu ist die Beklagte verpflichtet. Es trifft zwar zu, daß Währungspolitik heute nur mittels Globalsteuerung zu verwirklichen ist. Für eine solche Steuerung durch die Beklagte ist im Rahmen des § 3 WährG jedoch kein Raum, denn sie ist bereits durch das Gesetz verwirklicht. Das Gebot der Einzelfallgerechtigkeit bedeutet andererseits nicht, daß die Beklagte bei ihrer Aufgabe, Ausnahmeanträge zu bescheiden, nicht typisieren dürfte und daß sie allen Besonderheiten des Einzelfalles nachgehen müßte. Einzelfallgerechtigkeit und negative Abgrenzungsrichtlinien schließen sich - jedenfalls im Anwendungsbereich des Verbots von Währungsgleitklauseln - nicht aus, zumal auch der Rechtsverkehr bei der Gestaltung von Gleitklauseln unter Anknüpfung an vermeintliche oder wirkliche Erfahrungen zu Typisierungen neigt. Die Gefährlichkeit oder Unschädlichkeit von Gleitklauseln ergibt sich nicht aus den unmittelbaren Auswirkungen, die in ihrem Umfang durch die Bezugsgröße und die Folgen für den jeweiligen Vertragspartner bestimmt werden. Entscheidend ist vielmehr die Zugehörigkeit einer Klausel zu einer mehr oder weniger großen Gruppe und ihre Verbreitung im Geschäftsverkehr. Die Aufstellung negativer Abgrenzungsmerkmale, bei deren Vorliegen eine Ausnahme vom Verbot nicht gemacht werden kann, bedeutet deshalb nichts anderes als die Bezeichnung gruppentypischer Merkmale, die zugleich jede zugehörige Einzelvereinbarung maßgebend kennzeichnet. Die gruppentypische Eigenart läßt dann alle weiteren Besonderheiten des Einzelfalles zurücktreten. Mit der Festlegung negativer Voraussetzungen werden somit lediglich Merkmale bezeichnet, die den Einzelfall in einer Weise kennzeichnen, daß das Einzelinteresse das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des Verbots nicht zurückdrängen kann, welche Besonderheiten auch sonst noch vorliegen mögen.

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3.

Diesen Auslegungs- und Anwendungsgeboten werden die "Grundsätze der Deutschen Bundesbank" vom 26. August 1964 (BAnz. Nr. 160 vom 29. August 1964) und die darauf gestützte Entscheidung der Beklagten vom 4. Mai 1966 gerecht.

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a)

In den Grundsätzen ist zwar generell negativ festgelegt, unter welchen Voraussetzungen Wertsicherungsklauseln nicht genehmigt werden. Darin liegt jedoch keine unzulässige Ergänzung oder Änderung des Gesetzes; denn die Grundsätze bestimmen in ihrer Nr. 7, daß ihre Änderung vorbehalten bleibe, und in Nr. 4, daß bei Nicht vorliegen der im einzelnen bezeichneten Ausschließungsgründe lediglich "im allgemeinen" mit der Erteilung der Genehmigung gerechnet werden könne. Die Festlegung negativer Genehmigungsvoraussetzungen und ihre Veröffentlichung liegen im Interesse des Rechtsverkehrs, ohne daß schon damit weitergehende Ansprüche begründet würden. Wegen des in § 3 Satz 2 WährG enthaltenen repressiven Verbots von automatischen Wertsicherungsklauseln kann es im übrigen nur darauf ankommen, ob der jeweils einschlägige Ausschließungsgrund ein Merkmal darstellt, das jeden Vertrag dieser Art in einer Weise charakterisiert, daß alle anderen Umstände des Einzelfalles dahinter zurücktreten müssen.

31

Die Beklagte ist nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, ihre Grundsätze zu ändern, wenn dies nach Sinn und Zweck des Ausnahme vorbehält es in § 3 Satz 2 WährG erforderlich wird. Es ist ein sachgerechter Grund, die Genehmigungsfähigkeit einer Klausel stärker einzuschränken oder von einem gesteigerten individuellen Bedürfnis abhängig zu machen, wenn sie sich zu einer verbreiteten Standardklausel entwickelt hat oder dahin tendiert. Entsprechendes gilt für eine Klausel, deren Bezugsgröße häufigere oder größere Veränderungen erfahren hat oder erwarten läßt. Daß sich der Rechtsverkehr auf die veröffentlichten Grundsätze der Beklagten eingestellt hat, kann deren Änderung für die Zukunft nicht hindern. Dazu bedürfte es nicht einmal des Änderungsvorbehaltes. Es kann unentschieden bleiben, ob und inwieweit die Veröffentlichung der Genehmigungsgrundsätze einen Vertrauensschutz des Rechtsverkehrs gegenüber einschränkenden Änderungen begründen kann, denn in Nr. 6 der Grundsätze der Beklagten in der geänderten Fassung vom 26. August 1964 ist bestimmt, daß ihre Verschärfungen - erst - auf solche Vereinbarungen angewandt werden, die nach dem 31. Oktober 1964 getroffen wurden. Die neuen Grundsätze wurden im Bundesanzeiger vom 29. August 1964 veröffentlicht. Die Erschwerungen treffen danach nur solche Verträge, die nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung abgeschlossen wurden; darüber hinaus blieben dem Rechtsverkehr zwei Monate Zeit, sich umzustellen. Dieser Zeitraum war jedenfalls ausreichend.

32

b)

Die durch Vertrag vom 29./30. Dezember 1965 vereinbarte Klausel fällt unter Nr. 3 Buchst. b der Grundsätze der Beklagten in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. August 1964. Danach werden Klauseln nicht genehmigt, nach denen der geschuldete Betrag von der künftigen Einzel- oder Durchschnittsentwicklung von Löhnen, Gehältern, Ruhegehältern oder Renten abhängig sein soll. Die Beklagte war berechtigt, diese Bezugsgröße unter Änderung ihrer früheren Grundsätze als einen Genehmigungsausschließungsgrund anzusehen. Wegen der in der Vergangenheit festgestellten und für die Zukunft zu erwartenden Häufigkeit oder auch des Ausmaßes der Veränderung der Bezugsgröße konnte diese von der Beklagten ohne Ermessensverstoß als ein Merkmal angesehen werden, das jeden einzelnen Vertrag dieser Art maßgeblich charakterisiert. Insoweit bedarf es keiner gerichtlichen Feststellung darüber, wie groß das Ausmaß und die Häufigkeit jener Veränderungen vergleichsweise sind und welche Faktoren dafür in Betracht kommen. Es kann auch offenbleiben, ob die Vereinbarung einer Lohn- und Gehaltsklausel geeignet sein könnte, sämtliche sonstigen Umstände des jeweiligen Einzelfalles als unbeachtlich zurückzudrängen; denn die Beklagte hat in ihren Grundsätzen weitere Differenzierungen vorgenommen. Sie genehmigt im allgemeinen Lohn- und Gehaltsklauseln, wenn es sich um eine regelmäßig wiederkehrende Zahlung handelt, die für die Lebensdauer oder bis zur Erreichung der Erwerbsfähigkeit oder eines bestimmten Ausbildungszieles des Empfängers zu entrichten ist (3 b aa), oder wenn der jeweils noch geschuldete Betrag von der Entwicklung von Löhnen oder Gehältern abhängig gemacht wird, durch die die Selbstkosten des Gläubigers wesentlich beeinflußt werden (3 b bb). Hierbei handelt es sich um sachgerechte Umstände, die den individuellen Interessen ein erhebliches, besonderes Gewicht verleihen. Im ersten Fall geht es um die Existenzgrundlage, deren Erhaltung die vereinbarte Leistung unmittelbar zu dienen bestimmt ist; im zweiten Fall wird berücksichtigt, daß die Veränderung der Bezugsgröße auch die Leistung des Schuldners in gleicher Weise, unmittelbar und unabweisbar beeinflußt. Es bedeutet keinen Ermessensverstoß, wenn die Beklagte Verträge, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, nicht genehmigt, zumal die sogenannten Spannungsklauseln, bei denen die Bewertung von im wesentlichen gleichartigen Leistungen miteinander verkoppelt wird und die insbesondere für Gehalts-, Unterhalts-, Renten- und Pensionsvereinbarungen in Betracht kommen, keiner Genehmigung bedürfen. Es ist durch § 3 Satz 2 WährG gedeckt, alle Verträge mit Gehaltsklauseln, die nicht mindestens die Voraussetzungen der Nr. 3 Buchst. b aa) oder bb) der Grundsätze erfüllen, als nicht genehmigungsfähig anzusehen, weil alle sonstigen Umstände des Einzelfalles, wie sie auch immer geartet sein mögen, nicht gewichtig genug sein könnten, dem individuellen Sicherungsbedürfnis gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Stabilerhaltung der Währung Vorrang zu geben.

33

Der Vertrag zwischen den Klägern und der Beigeladenen fällt nicht unter Nr. 3 Buchst. b aa) der Grundsätze; denn es ist keine wiederkehrende Zahlung vereinbart worden, die für die Lebensdauer der Kläger oder bis zur Erreichung der Erwerbsfähigkeit oder eines bestimmten Ausbildungszieles der Kläger zu entrichten ist. Es mag sein, daß die Kläger mit Hilfe des Vertrages ihre Existenz sichern wollen oder daß sie mit den Zahlungen der Beigeladenen bis zur Erwerbsfähigkeit des Klägers ihre Lebenshaltungs- und Ausbildungskosten bestreiten wollen; vertraglich vereinbart ist ein solcher Leistungszweck jedoch nicht. Die Beklagte ist nicht verpflichtet, außerhalb der vertraglichen Vereinbarungen liegende Umstände oder gar die Motive der Vertragsparteien zu berücksichtigen. Es würde nicht nur zu einer unzumutbaren Belastung der Beklagten führen, wenn sie auch außervertragliche Umstände zu prüfen hätte. Hin dahin gehendes Verlangen wäre auch durch § 3 Satz 2 WährG nicht gedeckt; denn im Rahmen dieser Vorschrift kommt es allein auf den Inhalt des Vertrages an.

34

Die Regelung der Nr. 3 Buchst. b aa) der Grundsätze kann nicht vom Gericht im Widerspruch zur Auffassung der Beklagten und ihrer Verwaltungsübung erweiternd ausgelegt und angewandt werden. Es kommt deshalb auch nicht darauf an, ob sie lebens- und wirklichkeitsfremd ist oder ob unter tatsächlichen Verhältnissen, wie sie bei den Klägern nach dem Tod ihres Erblassers vorlagen, eine vertragliche Vereinbarung mit einem entsprechenden Inhalt nicht erreichbar ist. Die Weigerung der Beklagten, bei Mietverträgen über Grundstücke Gehaltsklauseln über die Voraussetzungen der Nr. 3 Buchst. b ihrer Grundsätze hinaus zu genehmigen, ist nicht schon deshalb rechtswidrig, weil genehmigungsfähige Verträge nur selten abgeschlossen werden. Mit ihrem Hinweis, daß sich die Beigeladene nicht zu einer anderen Vereinbarung bereitgefunden habe, legen die Kläger im übrigen nur selbst dar, daß ihr Vertrag vom 29./30. Dezember 1965 den Anforderungen der Nr. 3 Buchst. b der Grundsätze der Beklagten nicht entspricht und daß damit keine Umstände vorliegen, nach denen ihr Sicherungsbedürfnis gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Stabilerhaltung der Währung den Vorrang haben müßte.

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Die Revision der Kläger ist hiernach mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3.000 DM festgesetzt.

Dr. Zeidler
Dr. Paul Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Pakuscher ist an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert, da er aus dem Bundesverwaltungsgericht ausgeschieden ist.
Dr. Zeidler
Dörffler
Dr. Sommer

 
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