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Plakatwerbung von Parteien
Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.12.1974, Az.: BVerwG VII C 42.72
„Plakatwerbung von Parteien“
Aufstellung von Werbeträgern für Wahlplakate politischer Parteien; Niederschlag der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ; Aufhebung des Berufungsurteils und Zurückverweisung
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 13.12.1974
Referenz: JurionRS 1974, 14050
Aktenzeichen: BVerwG VII C 42.72
Entscheidungsname: Plakatwerbung von Parteien
ECLI: [keine Angabe]
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Nordrhein-Westfalen - 24.01.1972 - AZ: IX A 507/70

Fundstellen:

BVerwGE 47, 280 - 293

Arch f. Presse R 1974, 101

BayVBl 1975, 400

DokBer A 1975, 77

DÖV 1975, 200-204 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1976, 121 (Kurzinformation)

JArbBl 1975, 609

JuS 1975, 657

MDR 1975, 340-343 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1975, 1289-1293 (Volltext mit amtl. LS)

VerwRspr 26, 672 - 682

ZRP 1974, 35

BVerwG, 13.12.1974 - BVerwG VII C 42.72

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    Bundesrecht steht einer Erlaubnispflicht für das Aufstellen von Werbeträgern für die Wahlpropaganda auf öffentlichem Straßenland nicht entgegen. Bundesverfassungsrecht begrenzt aber für solche Fälle das Ermessen, das der zuständigen Gemeindebehörde bei der Entscheidung über Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zusteht, und gibt für den Regelfall einen Anspruch darauf, in - nach Umfang und Aufstellungsort - angemessener Weise eine Wahlsichtwerbung auf öffentlichen Straßen zu ermöglichen; bei der Beurteilung der Frage, in welcher Weise dieser Anspruch zu erfüllen ist - durch grundsätzliche Freigabe der Straßen für freies Plakatieren, durch Auswahl und Zuweisung bestimmter Aufstellplätze an die einzelnen Parteien oder durch Bereitstellung gemeindeeigener Plakatflächen -, sind die Gemeinden durch Bundesrecht nicht gebunden.

  2. 2.

    Wenn die Gemeindebehörde eine bestimmte Zahl von Stellplätzen als geeignet für die Wahlsichtwerbung aussucht und den Parteien auf Antrag zuteilt, so ist § 5 PartG mit dem Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit anwendbar. Die Heranziehung des Grundsatzes der abgestuften Chancengleichheit darf jedoch auch für die kleinste Partei eine wirksame Wahlpropaganda nicht ausschließen; deswegen muß grundsätzlich für jede Partei ein Sockel von fünf vom Hundert der bereitstehenden Stellplätze zur Verfügung stehen und darf die größte Partei nicht mehr als das Vier- bis Fünffache an Stellplätzen erhalten, die für die kleinste Partei bereitstehen.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 1974
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Sendler und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Zehner, Fischer, Dr. Heddaeus und Klamroth
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Beklagten gegen das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 24. Januar 1972 ergangene Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

1

I.

Die Klägerin beantragte am 24. September 1969, ihr für die Kommunalwahl in Düsseldorf am 9. November 1969 insgesamt 680 Plakatstellplätze - in jedem der 34 Wahlbezirke je 20 - zur Wahlwerbung zuzuweisen, davon die Hälfte zur Werbung auf stadteigenen Tafeln, die andere auf parteieigenen Werbetafeln.

2

Der beklagte Oberstadtdirektor lehnte mit Bescheid vom 30. September 1969 diesen Antrag ab und teilte mit, der Klägerin könnten nur 140 Stellplätze für parteieigene Werbeträger zugeteilt werden. Die Stadt habe insgesamt 5.800 geeignete Stellplätze auf Straßenland ermittelt, die im Wege der sogenannten abgestuften Chancengleichheit auf die an der Wahl beteiligten Parteien je nach deren Bedeutung hätten verteilt werden müssen. Der Widerspruch blieb erfolglos; der Beklagte erklärte sich lediglich bereit, der Klägerin wegen Wegfalls zweier Parteien insgesamt 145 Stellplätze zuzuteilen.

3

Mit der Klage begehrt die Klägerin die Feststellung, daß der ablehnende Bescheid und der Widerspruchsbescheid rechtswidrig gewesen seien. Die Klage war erfolgreich. Das Verwaltungsgericht meinte, die 5.800 bereitgestellten Stellplätze seien zwar insgesamt angemessen; der Beklagte habe sie auch abgestuft verteilen dürfen, der Klägerin aber so wenig zugewiesen, daß dieser eine sinnvolle Wahlsichtwerbung nicht mehr möglich gewesen sei.

4

Die Berufung des Beklagten war erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hielt die Bescheide des Beklagten für rechtswidrig, weil der Klägerin eine Sondernutzungserlaubnis für mindestens 340 parteieigene Plakatträger hätte erteilt werden müssen, dies bereits deswegen, weil eine Zuteilung nach den Grundsätzen einer nur abgestuften Chancengleichheit nicht zulässig sei, die Klägerin vielmehr mit den anderen Parteien formal gleichbehandelt werden müsse; die Voraussetzungen des § 5 des Parteiengesetzes (PartG) vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) für eine nur abgestufte Gleichbehandlung lägen nicht vor.

5

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision, die die Klageabweisung erstrebt, macht der Beklagte geltend, § 5 PartG finde auch auf die Zuteilung von Stellplätzen für Werbetafeln Anwendung; die zugeteilten Plätze reichten angesichts der nur geringen Bedeutung der Klägerin aus. Selbst wenn § 5 PartG nicht anwendbar sei, ändere sich am Ergebnis nichts, wie aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Zuteilung von Sendezeiten im Rundfunk an Parteien folge.

6

Die Klägerin bittet um Zurückweisung der Revision. Sie hält die Heranziehung des § 5 PartG für verfehlt. Hier stelle die Beklagte keine Einrichtung zur Verfügung und gewähre auch keine andere öffentliche Leistung, wie dies bei Sendezeiten, Vermietung von Räumen oder (gemeindlichen) Anschlagflächen für Plakatpropaganda der Fall sei. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts rechtfertige für den vorliegenden Fall keine Abstufung.

7

Der Oberbundesanwalt vermag den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Frage der Chancengleichheit der Parteien bei der Wahlsichtwerbung nicht zuzustimmen; er hält den in § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG niedergelegten Grundsatz der abgestuften Chancengleichheit - zumal als Niederschlag der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - auch hier für anwendbar und belegt dies u.a. mit der Entstehungsgeschichte des § 5 PartG. Unabhängig von § 5 PartG würden die zu Art. 21 GG entwickelten Grundsätze zum selben Ergebnis führen.

8

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt zwar Bundesrecht; die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar.

9

1.

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Klage für zulässig gehalten. Da bei der - fristgemäßen - Klageerhebung der Wahltag bereits verstrichen und damit der Antrag auf Zuweisung von Stellplätzen für die Kommunalwahl 1969 gegenstandslos geworden war, konnte das Rechtsschutzbegehren der Klägerin in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO verfolgt werden (vgl. Urteil des Senats vom 23. Juni 1967 - BVerwG VII C 36.63 - in Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 37 m.w.N.).

10

2.

Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht, indem es die Möglichkeit ablehnt, bei der Zuteilung von Stellplätzen Abstufungen vorzunehmen, und aus dem verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Wahlgleichheit im Sinne einer formalen Chancengleichheit herleitet, der Klägerin müsse die gleiche Zahl von Stellplätzen zugeteilt werden wie anderen Parteien.

11

a)

Im Einklang mit Bundesrecht steht allerdings die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß das Anbringen von Plakaten im öffentlichen Verkehrsraum u.a. nach §§ 18 f. des Straßengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. November 1961 (GV NW S. 305) und § 22 der Düsseldorfer Straßenordnung erlaubnispflichtig ist; auch der erkennende Senat geht von der bundesrechtlichen Zulässigkeit der Erlaubnispflicht aus (vgl. Beschluß vom 18. März 1971 - BVerwG VII B 18.71 - in Buchholz 11 Art. 5 GG Nr. 27). Zwar hat der Zweck der Wahlpropaganda, für den hier Sondernutzungserlaubnisse begehrt worden sind, gewichtige Auswirkungen für die Frage, ob ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis besteht oder die Ermessensausübung der Behörde beschränkt ist; er vermag aber die Zulässigkeit der Erlaubnis selbst, bei deren Erteilung z.B. die Vereinbarkeit mit den Anforderungen an die Sicherheit des Straßenverkehrs geprüft werden muß, nicht in Frage zu stellen.

12

b)

Zu billigen ist weiter der gedankliche Ansatz des Berufungsgerichts, einen Anspruch auf Zuteilung einer bestimmten Anzahl von Stellplätzen zur Wahl sieht Werbung aus Bundesrecht herzuleiten. Dies gilt freilich nicht nur - worauf das Berufungsgericht allein abstellt - für den Anspruch der Klägerin auf Gleichbehandlung mit den anderen sich an der Wahl beteiligenden Parteien. Vielmehr begrenzt Bundesverfassungsrecht - und zwar unabhängig von dem aus Art. 3 GG und § 5 des Parteiengesetzes vom 24. Juli 1967 (BGBl. I S. 773) - PartG - fließenden, sich aus der Gewährung an andere Parteien ergebenden Anspruch der Klägerin auf Gleichbehandlung - das Ermessen, das dem Beklagten bei der Entscheidung über Anträge auf Erteilung von wegerechtlichen Sondernutzungserlaubnissen zusteht; Bundesverfassungsrecht gibt nämlich - jedenfalls für den Regelfall - einen Anspruch, der darauf gerichtet ist, eine Wahl sieht Werbung auf öffentlichen Straßen zu ermöglichen. Zwar hat der erkennende Senat einen originären, aus der Stellung der Parteien hergeleiteten Anspruch auf die Benutzung gemeindlicher Räume durch Parteien auch für Wahlversammlungen abgelehnt und im Bereich des Bundesrechts nur den - gleichsam abgeleiteten - Anspruch aus Art. 3 GG und aus § 5 PartG anerkannt (vgl. BVerwGE 32, 333 [336 f.]; vgl. ferner BVerwGE 31, 368 [BVerwG 28.03.1969 - VII C 49/67] [370] sowie speziell für Wahlversammlungen Urteil vom 18. Juli 1969 - BVerwG VII C 4.69 - in Buchholz 150 § 5 PartG Nr. 1 und Urteil vom 24. Oktober 1969 - BVerwG VII C 29.69 - in Buchholz 150 § 5 PartG Nr. 3). Die dabei maßgebenden Erwägungen, die u.a. durch den begrenzten Umfang der Widmung von gemeindlichen Räumen bestätigt werden, können aber nicht auf die hier zu entscheidende Frage übertragen werden. Die Bedeutung von Wahlen für einen demokratischen Staat (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und Art. 38 Abs. 1 GG) und die Bedeutung der Parteien für solche Wahlen, wie sie sich aus Art. 21 GG und §§ 1 f. PartG ergibt, schränken das behördliche Ermessen bei der Entscheidung über die Erlaubnis zum Aufstellen von Wahlplakaten durch Parteien in so erheblichem Umfang ein, daß jedenfalls für den Regelfall - in noch zu erörternden Grenzen - ein Anspruch einer Partei auf Erlaubnis besteht. Die Sichtwerbung für Wahlen gehört - ebenso wie nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Wahlpropaganda im Rundfunk (vgl. BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [131/32]) - "heute zu den Mitteln im Wahlkampf der politischen Parteien" und ist "zu einem wichtigen Bestandteil der Wahlvorbereitung in der heutigen Demokratie geworden" (BVerfGE a.a.O. sowie weiter BVerfGE 34, 160 [163] gegenüber BVerfGE 7, 99 [107], wo noch dahingestellt geblieben war, ob der Rundfunk verpflichtet sei, politischen Parteien. Sendezeiten für Wahlpropaganda einzuräumen). Die Wahlsichtwerbung als gewissermaßen selbstverständliches Wahlkampfmittel darf daher durch gänzliche oder auch nur weitgehende Verweigerung vorgesehener Erlaubnisse grundsätzlich nicht beschnitten werden. Bundesrecht gibt demnach, da Parteienrecht in vollem Umfang Bundesrecht darstellt und Landes- und Kommunal Wahlrecht in seinen verfassungsrechtlichen Grundzügen im Bundesrecht verankert ist (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), zumindest dem Grunde nach einen Anspruch auf Gestattung der Wahlsichtwerbung durch Parteien.

13

Dieser Anspruch besteht freilich nicht schrankenlos. Daß eine beabsichtigte Wahlplakatwerbung abgelehnt werden darf, wenn sie zu einer Verkehrsgefährdung führen würde, ist allgemein anerkannt und wird auch von der Klägerin nicht bezweifelt. Das Oberverwaltungsgericht geht in seinem Urteil vom 24. Januar 1972 - IX A 1212/71 - (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 13. Dezember 1974 - BVerwG VII C 43.72 -) ebenfalls von solchen Schranken aus, wenn es die Gemeinde für berechtigt hält, dafür zu sorgen, daß eine wochenlange Verschandelung und Verschmutzung des Stadtbildes durch sogenanntes wildes Plakatieren, dessen Genehmigung in jenem Fall lediglich allgemein für einzelne Straßenzüge, nicht aber für bestimmte Standorte begehrt worden war, verhindert wird, ähnliche und möglicherweise noch weitergehende Schranken mögen sich im Einzelfall etwa aus der Notwendigkeit ergeben, einen besonders schützenswerten historischen Stadtkern von einer Sichtwerbung für Wahlzwecke gänzlich freizuhalten (vgl. z.B. Urteil des OVG Bremen vom 30. Januar 1968 - II A 154/67, I BA 59/67 - S. 39 [Leitsätze in NJW 1968, 2078] für den Innenbereich in der Umgebung des Bremer Rathauses) oder dort der Wahlpropaganda nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit engere Grenzen zu setzen als anderswo. Der gleichwohl in aller Regel gegebene Anspruch auf Gestattung einer Wahlsichtwerbung ist weiter dadurch beschränkt, daß er lediglich auf eine Werbung in einem Umfang gerichtet ist, der für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendig und angemessen ist. Ebensowenig wie Rundfunkanstalten verpflichtet sind, Sendezeiten für Wahl Sendungen von Parteien unbegrenzt oder in dem von den Parteien für erforderlich gehaltenen Umfang bereitzustellen, braucht eine Gemeinde den Wünschen der Parteien auf Wahlsichtwerbung unbeschränkt Rechnung zu tragen; ebenso wie sich der Anspruch der Parteien auf eine angemessene Redezeit für ihre Rundfunkpropaganda richtet (vgl. BVerfGE 7, 99 [108]), sich aber auch darauf beschränkt, ist dies bei der Wahl sieht Werbung der Fall. Der Senat kann es für die Entscheidung der vorliegenden Sache offenlassen, unter welchen Voraussetzungen jeweils eine nach Umfang (Zahl der Stellplätze) und Aufstellungsort (Werbewirksamkeit des Anbringungsortes) angemessene Werbemöglichkeit eingeräumt ist; jedenfalls muß eine wirksame Wahlpropaganda ermöglicht werden (vgl. BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [139] für Rundfunksendezeiten). In welcher Weise die Gemeinden dem verfassungsrechtlichen Gebot auf Einräumung von Stellplätzen in einem für die Selbstdarstellung der jeweiligen Partei notwendigen und angemessenen Umfang Rechnung tragen, ist ihre Sache; durch Bundesrecht sind sie also nicht gehindert, die Straßen während eines angemessenen Zeitraums für freies Plakatieren mit bestimmten Auflagen, insbesondere aus Gründen der Verkehrssicherheit, freizugeben; ebenso dürfen sie - wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist - bestimmte Aufstellplätze an die einzelnen Parteien zuteilen oder - so im Fall des erwähnten Urteils des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 24. Januar 1972 (vgl. dazu Urteil des erkennenden Senats vom 13. Dezember 1974 - BVerwG VII C 43.72 -) - gemeindeeigene Plakatflächen zur Verfügung halten. Durch Bundesrecht sind die Gemeinden dabei nur insofern eingeengt, als jedenfalls im Ergebnis jeweils angemessene Wahlwerbemöglichkeiten sichergestellt sein müssen, der allgemein in Art. 3 GG sowie speziell für Wahlen und Parteien in Art. 28 Abs. 1 Satz 2, 38 Abs. 1 GG und in § 5 PartG niedergelegte Gleichheitssatz beachtet und schließlich sonstigen sich aus Bundesverfassungsrecht ergebenden Rechtsgrundsätzen, wie insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Rechnung getragen sein muß.

14

c)

Das Berufungsgericht nimmt jedoch zu Unrecht an, daß der Beklagte den - nach dem Gesagten vom Oberverwaltungsgericht zutreffend herangezogenen - Gleichheitssatz in seiner besonderen Ausformung auf Gewährleistung der Wahlgleichheit verletzt habe. Wenn eine Behörde - wie es der Beklagte hier getan hat und nach den Ausführungen zu b) tun durfte - eine bestimmte Zahl von Stellplätzen als geeignet für die Wahl sieht Werbung aussucht und den Parteien auf Antrag zuteilt, so findet § 5 PartG Anwendung mit der Folge, daß bei der Gewährung solcher Leistungen alle Parteien gleichbehandelt werden sollen, der Umfang der Gewährung aber nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung des Zwecks erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden kann.

15

Daß § 5 PartG hier Anwendung findet, folgt bereits aus seinem Wortlaut. Er setzt voraus, daß ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere Leistungen gewährt. Es spricht bereits vieles dafür, daß mit der Erlaubnis von Sondernutzungen Einrichtungen im Sinne des § 5 PartG zur Verfügung gestellt werden. Dabei spielt es entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts keine Rolle, daß es sich nach überwiegender Meinung bei öffentlichen Straßen nicht um öffentliche Einrichtungen im Sinne der gemeinderechtlichen Vorschriften handelt; auch wenn diese Auffassung zutreffen sollte, schließt das nicht aus, Straßen in einer möglichst umfassend konzipierten Vorschrift wie § 5 PartG als Einrichtungen anzusehen, wie es übrigens auch dem Wort sinn des Begriffs Einrichtungen entsprechen dürfte, und ein Zur-Verfügung-Stellen einer Einrichtung insoweit anzunehmen, als an der Straße nicht ohnehin ein Gemeingebrauch besteht. Aber auch wenn man daran zweifeln wollte, handelt es sich jedenfalls bei der Erlaubnis von Sondernutzungen um ein Gewähren von (anderen) öffentlichen Leistungen. Zutreffend hat bereits das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, daß mit einer Sondernutzungserlaubnis dem Begünstigten eine besondere Rechtsstellung gewährt wird, die seinen Rechtskreis erweitert, und die - wie das Verwaltungsgericht insoweit allerdings einschränkend zu Unrecht meint - nicht nur einer Leistung im Sinne des § 5 PartG gleichzustellen, sondern als solche anzusehen ist. Von diesem schlichten Wortsinn des Begriffs der Leistung ist das Bundesverwaltungsgericht auch in anderem Zusammenhang ausgegangen, indem es in einer Sondernutzungserlaubnis und in der Beeinträchtigung des Gemeindegebrauchs eine Leistung eines Trägers öffentlicher Gewalt gesehen hat (vgl. z.B. Urteile vom 21. Oktober 1970 - BVerwG IV C 38.69 - in DÖV 1971, 103 und - BVerwG IV C 95.68 - in DÖV 1971, 100 [101]). Das Oberverwaltungsgericht hat also bereits den Wortlaut des § 5 PartG gegen sich, wenn es dessen Anwendung auf die Gewährung einer Sach- oder Geldleistung aus Mitteln der öffentlichen Hand beschränken und die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen von diesem Begriff - anders als die Einräumung von Wahlsendezeiten im Rundfunk - ausnehmen will.

16

Für diese Beschränkung fehlt es zudem an einer Legitimation. Denn auch Sinn und Zweck des § 5 PartG sprechen für eine weite Auslegung der tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift. Sie soll den Gleichheitssatz des Art. 3 GG speziell für das Verhältnis von Trägern öffentlicher Gewalt zu den Parteien konkretisieren und versucht, die Ergebnisse der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur grundsätzlichen Gleichbehandlung der Parteien durch Träger öffentlicher Gewalt zu normieren. Bei dieser Zielsetzung würde es wenig einleuchten, die spezialgesetzliche Konkretisierung der Rechtsgedanken der Art. 3 und 21 GG in ihrem Anwendungsbereich möglichst einzuengen; dies würde nämlich dazu zwingen, in dem Bereich, der auf Grund der einengenden Auslegung von der Vorschrift des § 5 PartG nicht erfaßt würde, unmittelbar auf Art. 3 und 21 GG zurückzugreifen, die gerade durch den § 5 PartG konkretisiert werden sollen. Demnach ist als Gewährung öffentlicher Leistungen im Sinne des § 5 PartG jede Betätigung von Trägern öffentlicher Gewalt als Leistungsträger anzusehen; darauf hat der Oberbundesanwalt mit Recht hingewiesen.

17

Dieses Gebot einer weiten Auslegung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 PartG Wird durch folgende Überlegungen bestätigt. Beklagter und Oberbundesanwalt haben in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat zutreffend darauf aufmerksam gemacht, daß den Sätzen 2 ff. des § 5 Abs. 1 PartG mit den dort niedergelegten Grundsätzen einer lediglich abgestuften Chancengleichheit die Funktion eines Verteilerschlüssels zukommt, der eine gerechte und sachangemessene Verteilung von Mitteln, die die öffentliche Hand den Parteien zur Verfügung stellt, gewährleisten soll. Auch insoweit liegt der Vergleich der Wahlsichtwerbung auf Straßenland mit der Wahlwerbung im Rundfunk nahe, deren Beurteilung durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. aus der Zeit vor Inkrafttreten des § 5 PartG insbesondere BVerfGE 7, 99 und 14, 121) letztlich der Regelung des § 5 Abs. 1 PartG zugrunde liegt. Auch bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Wahl sieht Werbung handelt es sich um eine Art von hoheitlicher Verteilung und Zuteilung (vgl. BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [133 f.]); denn nur die Gemeinde als Hoheitsträger kann - unter Kontrolle durch die Gerichte - die Erlaubnis zur Wahlwerbung an einer bestimmten Stelle erteilen und - wenn sich mehrere Parteien um dieselbe Stelle bemühen - eine gerechte und sachangemessene Verteilung vornehmen, deren Grundzüge in § 5 Abs. 1 Sätze 2 ff. PartG im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Prinzip der lediglich abgestuften Chancengleichheit niedergelegt sind. Dies gilt auch dann, wenn man - entgegen dem oben zu b) Gesagten, wonach die Gemeinden frei sind, wie sie den Anspruch der Parteien auf angemessene Wahlsichtwerbung befriedigen wollen - mit der Klägerin unterstellt, der Beklagte dürfe nicht lediglich eine bestimmte Zahl von Stellplätzen - hier von 5.800 im Gemeindegebiet - gleichsam autoritativ aussuchen, sondern müsse es zumindest auch den Parteien überlassen, ihrerseits initiativ zu werden und Stellplätze ihrer Wahl außerhalb des "offiziellen" Angebots zu verlangen. Denn es liegt nahe und ist auch in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat von der Klägerin nicht in Frage gestellt worden, daß sich die Wünsche aller Parteien auf die besonders werbewirksamen Stellplätze und Straßenzüge konzentrieren werden und mangels eines anderen Verteilers die Gemeinde notwendig in die Lage gedrängt wird, die Verteilung und Zuweisung der besonders begehrten Stellplätze vorzunehmen. Der von der Klägerin nahegelegte Rückgriff auf den formalen Grundsatz der Priorität würde für solche Fälle versagen. Er würde nicht nur zu einer unangemessenen Drängelei der Parteien vor den Wahlen im Streben nach den begehrtesten Stellplätzen führen, sondern vor allem die Gefahr eines kaum kontrollierbaren Zusammenspiels der Gemeindebürokratie und der sie tragenden Parteien mit sich bringen. Ähnlich wie beim Rundfunk, bei dem nur eine beschränkte Sendezeit für die Wahlpropaganda zur Verfügung steht (vgl. BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [133]) und zur Verfügung zu stehen braucht, läßt sich also auch bei einer Wahlsichtwerbung auf Straßenland die in § 5 Abs. 1 PartG vorausgesetzte Verteilerfunktion der öffentlichen Hand nicht ausschließen.

18

Für die Anwendung des § 5 Abs. 1 PartG und damit für die Abstufung spricht schließlich der Umstand, daß die absolute, formale Gleichbehandlung aller Parteien eine Verfälschung mit sich brächte, weil mit einer solchen Gleichbehandlung der Anschein des gleichen Gewichts der verschiedenen Parteien erweckt und der Wähler über die wahre Bedeutung der einzelnen Parteien getäuscht würde; die formale Gleichbehandlung würde damit das Recht der größeren Parteien auf Achtung auch ihrer Chancengleichheit zugunsten der kleineren Parteien und damit zugleich das Neutralitätsgebot der Träger öffentlicher Gewalt im Wahlkampf verletzen (vgl. Henke, Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl. 1972, S. 247 f., ähnlich Werner Weber in DÖV 1962, 241 [244], vgl. ferner BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [136 f. zu c]); die formale Gleichbehandlung hätte mithin eine nicht zu billigende Ungleichbehandlung zur Folge (vgl. auch BVerfGE 34, 160 [164]).

19

Die vorstehend entwickelte Auslegung des § 5 PartG wird auch durch die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift bestätigt; darauf hat der Oberbundesanwalt im einzelnen zutreffend hingewiesen. Der verfassungsrechtliche Hintergrund des Art. 3 und des Art. 21 GG und die in § 5 PartG verwertete Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die im Zusammenhang mit der Wahlpropaganda der Parteien im Rundfunk ergangen ist, bekräftigen diese Auslegung.

20

Die Anwendung des § 5 PartG läßt sich schließlich nicht mit der Begründung in Frage stellen, daß diese Vorschrift aus Kompetenzgründen nur für bundesrechtlich geregelte Leistungsgewährleistungen und nicht für Kommunal wählen gelte. Diese Auffassung übersieht, daß Art. 21 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber die Kompetenz gibt, die Rechtsstellung der Parteien schlechthin, also auch insoweit zu regeln, als es um die nähere Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Chancengleichheit bei jedweder Leistungsgewährung - sei sie auch nur landesrechtlich oder überhaupt nicht geregelt - und für jeden Zweck - für Bundestags- oder Kommunalwahlen - gilt. Im übrigen würde die unmittelbare Anwendung der Art. 3 und 28 Abs. 1 Satz 2 GG, wie sie etwa für sogenannte Rathausparteien, die nicht vom Parteiengesetz erfaßt werden, geboten ist, zum selben Ergebnis führen müssen.

21

3.

Obwohl das Berufungsgericht § 5 PartG verletzt hat, indem es jede Abstufung der Chancengleichheit ablehnte, ist die Revision gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen, weil sich das Berufungsurteil aus anderen Gründen als richtig erweist. Der verfassungsrechtliche Hintergrund der Art. 3, 21 und 28 Abs. 1 Satz 2 GG sowie die dazu ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die nach dem zu 2 c) Gesagten eine weite Auslegung der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 PartG erfordert, gebietet zugleich eine einengende Interpretation der in § 5 Abs. 1 Satz 2 PartG festgelegten Rechtsfolge. Die verfassungspolitische Unerwünschtheit von Splittergruppen und die Befugnis des Gesetzgebers, der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und Parteien bereits bei der Wahl und durch Aufnahme angemessener Sperrklauseln entgegenzuwirken (vgl. BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [136]; 20, 56 [117]; BVerwGE 44, 187 [192]), gibt keine Rechtfertigung, die ohnehin nicht allzu optimistisch zu beurteilende Chance neuer und kleiner Parteien, eine Sperrklausel zu überwinden, im Vorfeld, also bei der Wahlvorbereitung und insbesondere der Wahl Werbung, zusätzlich zu reduzieren; das würde tendenziell darauf hinauslaufen den Status quo im Stärkeverhältnis der Parteien zu bestätigen und zu verfestigen (vgl. BVerfGE 24, 300 [345], Werner Weber a.a.O. S. 245). Dies gilt vor allem für eine Wahl Werbung, die - wie die Plakatwerbung - verhältnismäßig billig, also auch für kleine und finanzschwache Parteien erschwinglich ist, aber einen nicht unerheblichen personellen Einsatz erfordert. Das Bundesverfassungsgericht hat deswegen wiederholt die Möglichkeit einer Abstufung nicht nur von "besonders wichtigen Gründen" (BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [134]) abhängig gemacht, sondern es nur "innerhalb eines eng umgrenzten Rahmens" zugelassen, von der formalen Chancengleichheit abzuweichen (a.a.O. S. 136), der Abstufung mithin "verfassungsrechtlich enge Schranken gezogen" (a.a.O. S. 138). Das führt dazu, daß jedenfalls für die Genehmigung einer Wahl sieht Werbung auf Straßenland nicht im wesentlichen lediglich auf die Stimmenverhältnisse bei vorausgegangenen Wahlen abgestellt werden kann, ein Kriterium, das zumal im Fall der Klägerin, die sich erstmalig an der Kommunalwahl 1969 in Nordrhein-Westfalen beteiligte, versagt; vielmehr ist den kleinen Parteien eine überproportionale, also großzügig bemessene Mindestzahl von Stellplätzen zuzuerkennen, während diese Zahl bei den großen Parteien entsprechend zu kürzen ist (vgl. z.B. die Quotelung in BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [139] und 34, 160 [161]). Das hat der Beklagte nicht ausreichend beachtet.

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§ 5 Abs. 1 Satz 2 PartG gestattet zwar, den Umfang der Gewährung nach der Bedeutung der Parteien abzustufen, gibt aber diese Möglichkeit nur bis zu dem für die Erreichung des Zwecks erforderlichen Mindestmaß. Eine wirksame Wahlpropaganda in angemessenem Umfang muß also noch möglich bleiben (vgl. BVerfGE 14, 121 [BVerfG 30.05.1962 - 2 BvR 158/62] [139]). Was als Sichtwerbung einer kleinen Partei gegenüber der Werbung der großen Parteien optisch untergehen müßte, würde eine wirksame Propaganda in angemessenem Umfang nicht mehr darstellen; ein erdrückendes Übergewicht der großen gegenüber den kleinen Parteien, wie es die Zahlenangaben im Berufungsurteil widerspiegelt (ca. 2.300 und 2.535 Stellplätze für die beiden größten Parteien gegenüber 160 für die Klägerin), überschreitet eindeutig den "eng umgrenzten Rahmen", innerhalb dessen die Abstufung zulässig ist. Bei der Bemessung der Mindestzahl von Stellplätzen, die für jede Partei bereitstellen muß, geht der Senat von der Überlegung aus, daß eine sinnvolle Relation zwischen dem Mindest Stimmenanteil, den eine Partei für einen Wahlerfolg benötigt - hier nach § 32 Abs. 6 des nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetzes in der Fassung vom 12. Dezember 1968 (GV NW S. 480) mindestens fünf vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen -, und dem von der öffentlichen Hand ermöglichten Werbeaufwand bestehen muß. Eine Verfahrensweise, bei der der Klägerin - wie es hier nach der Handhabung durch den Beklagten der Fall gewesen ist - nur ca. 2,5 vom Hundert der insgesamt zur Verfügung gestellten Werbemöglichkeiten eingeräumt werden, obwohl ihr nur bei einem Stimmenanteil von mindestens fünf vom Hundert Sitze in der Kommunalvertretung zustehen, verstärkt die tatsächliche, vom Staat vorgefundene Ungleichheit der Parteien im Wahlkampf; diese Ungleichheit hat der Staat zwar angesichts der ihm auferlegten Neutralität hinzunehmen, braucht also nach dem Gesagten nicht für eine absolute Gleichstellung zu sorgen, darf sie aber nicht verstärken und die kleinen Parteien in ihrem Kampf um die Stimmen der Wähler nicht zusätzlich behindern. Es ist daher geboten, jeder Partei, die Stellplätze beansprucht, mindestens fünf vom Hundert der bereitgestellten Plätze zur Verfügung zu stellen; erst die restlichen Plätze sind auf die Parteien nach deren Bedeutung zu verteilen. Bei dieser Berechnung hätten der Klägerin etwa sieben bis acht vom Hundert der Stellplätze zugebilligt werden müssen. Dem läßt sich für den vorliegenden Fall nicht entgegenhalten, daß bei einer, größeren Zahl von kleinen Parteien die zur Verfügung stehenden Stellplätze bereits gänzlich oder größtenteils durch den Sockel von fünf vom Hundert aufgezehrt sein würden. Wie die Verteilung bei einer solchen Konstellation vorzunehmen wäre, ist nicht Gegenstand der Entscheidung des Senats; hier waren nur sechs Parteien beteiligt und unter ihnen nur drei kleine, von denen eine noch während der Wahlvorbereitung wegfiel und keine Plätze mehr beanspruchte; daß bei einer sehr viel größeren Zahl von Parteien die Lösung in einer anteilmäßigen Reduzierung zu suchen sein müßte, dürfte im übrigen naheliegen.

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Einen zusätzlichen Maßstab für die Bemessung der den einzelnen Parteien zustehenden Zahl von Stellplätzen bietet die bereits angedeutete Überlegung, daß die Zuteilung nicht zu offensichtlichen Diskrepanzen führen darf, die eine kleine Partei gleichsam zum optischen Untergang gegenüber der erdrückenden Plakatwerbung einer großen Partei verurteilen würden. Bei der Verteilung von Sendezeiten geht die Praxis offenbar von dieser Überlegung aus (vgl. z.B. die Zahlenangaben in BVerfGE 7, 99 [101]; 13, 204 [205]; 14, 121 [139]; 34, 160 [161], aus denen sich ergibt, daß der Sendezeitenanteil der größten Parteien höchstens etwa das Vier- bis Fünffache des Anteils der kleinsten Partei erreichte). Sie trägt der Erkenntnis Rechnung, daß die Abstufung nur in engen Grenzen zulässig ist. Diese Grenzen sind nach Auffassung des Senats überschritten, wenn der größten Partei mehr als etwa das Vier- bis Fünffache an Stellplätzen eingeräumt wird als der kleinsten Partei. Einen zusätzlichen Beleg für die Beachtung einer verhältnismäßig engen Relation bietet § 5 Abs. 1 Satz 4 PartG, der auch für kleine Parteien, die im Bundestag in Fraktionsstärke vertreten sind, den Umfang einer Gewährung mindestens halb so groß sein läßt wie für jede andere Partei und damit eine dem Proporz annähernd entsprechende Verteilung, die sich für kleine Parteien erheblich ungünstiger auswirken würde, ausschließt.

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Die aufgezeigten Grenzen für die nach § 5 Abs. 1 Sätze 2 ff. PartG zulässige Abstufung hat der Beklagte nicht eingehalten. Er hat der Klägerin weder sieben bis acht vom Hundert der insgesamt 5.800 bereitgestellten Stellplätze zur Verfügung gestellt noch hat er beachtet, daß der Klägerin mindestens der etwa fünfte bis vierte Teil der Zahl von Stellplätzen hätte zugebilligt werden müssen, die die größte Partei erhalten hatte. Angesichts der Nichtbeachtung dieser Grenzen war der grundsätzliche Ansatz für die Ermessensausübung des Beklagten fehlerhaft.

25

Das nötigt dazu, die von den Vorinstanzen getroffene Feststellung der Rechtswidrigkeit der Bescheide des Beklagten in vollem Umfang zu bestätigen, und zwar unabhängig davon, ob der Klägerin bei einem rechtlich zutreffenden Ausgangspunkt lediglich an 340 oder - wie sie ursprünglich beantragt hatte - an 680 Stellen (einschließlich stadteigener Werbeträger) eine Plakatwerbung hätte ermöglicht werden müssen.

26

Für die Entscheidung des Senats spielt es keine Rolle, ob - was das Verwaltungsgericht angenommen hat, vom Oberverwaltungsgericht aber, von seinem Standpunkt für Recht, nicht erörtert worden ist - die 5.800 vom Beklagten zur Wahlwerbung bereitgestellten Stellplätze ausreichten, um den Parteien insgesamt und bei sachangemessener Aufteilung an die Klägerin auch dieser eine nach Umfang und Aufstellungsort angemessene Wahlpropaganda zu ermöglichen. Einer Aufhebung des Berufungsurteils und Zurückverweisung wegen dieser Frage bedarf es daher nicht.

27

Ebenso wie das Oberverwaltungsgericht kann es der Senat darüber hinaus offenlassen, ob die Bescheide des Beklagten auch deswegen rechtswidrig waren, weil dieser der Klägerin nur für eine - wie diese meint, unangemessen kurze - Zeit von weniger als vier Wochen eine Wahlsichtwerbung gestattet hat.

28

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 3.000 DM festgesetzt.

Prof. Dr. Sendler
Dr. Zehner
Richter am Bundesverwaltungsgericht Fischer ist wegen Krankheit an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert.
Prof. Dr. Sendler
Dr. Heddaeus
Klamroth

 
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