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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.11.1980, Az.: BVerwG 2 C 38/79
Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Eignungsbeurteilung des Dienstherrn hinsichtlich der Gewähr der Verfassungstreue eines Beamtenbewerbers; Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn bei der Eignungsprognose für einen Beamtenbewerber; Versagung der Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Volksschulen wegen politischer Betätigung in der KPD; Pflicht des Beamten zur Verfassungstreue und zum Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung; Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 27.11.1980
Referenz: JurionRS 1980, 11547
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 38/79
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Augsburg - 25.11.1976 - AZ: Au 243 I 76

VGH Bayern - 28.07.1978 - AZ: 54 III 77

Fundstellen:

BVerwGE 61, 176 - 194

BayVBl 1981, 276

DÖD 1981, 132

DRiZ 1981, 231

DVBl 1981, 1037

DVBl 1981, 455-460 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1981, 1386-1390 (Volltext mit amtl. LS)

PersV 1981, 464

VerwRspr 32, 810 - 825

VwRspr 1981, 810-825 (Volltext mit amtl. LS)

ZBR 1981, 243

BVerwG, 27.11.1980 - BVerwG 2 C 38/79

Amtlicher Leitsatz:

Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Eignungsbeurteilung des Dienstherrn hinsichtlich der Gewähr der Verfassungstreue eines Beamtenbewerbers.

In der Verwaltungsstreitsache hat
der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 1980
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Niedermaier,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Franke und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Lemhöfer, Sommer und Dr. Müller
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Juli 1978 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Gründe

1

I.

Die 1951 geborene Klägerin bestand die Erste Prüfung für das Lehramt an Volksschulen 1976 mit der Gesamtnote "befriedigend". Am 22. Januar 1976 beantragte sie die Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Volksschulen. Das Bayerische Staatsministerium für Unterricht und Kultus übertrug die weitere Bearbeitung des Zulassungsgesuchs der Regierung von Schwaben. Auf Anfrage teilte das Bayerische Staatsministerium des Innern der Regierung von Schwaben mit Schreiben vom 6. April 1976 mehrere, nach seiner Einschätzung für die Beurteilung der Verfassungstreue der Klägerin bedeutsame Erkenntnisse mit.

2

Die Regierung von Schwaben lehnte mit Bescheid vom 23. November 1976 den Antrag der Klägerin auf Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Volksschulen ab. Zur Begründung führte sie aus, für ihre Entscheidung seien folgende Verhaltensweisen der Klägerin wesentlich:

  1. 1.

    Sie räume selbst ein, zumindest bis Ende 1974 mit der Kommunistischen Partei Deutschlands (KPD) und dem Kommunistischen Studentverband (KSV) in Verbindung gestanden zu haben.

  2. 2.

    Sie sei im Rahmen des "Raith-Komitees" aktiv in Erscheinung getreten.

  3. 3.

    Auf einer am 20. Oktober 1974 abgesandten Postkarte an den zuständigen Ermittlungsrichter des Amtsgerichts München habe sie "schärfstens gegen die unrechtmäßige Inhaftierung der 4 Antifaschisten Hans M... ..." protestiert und habe deren Freilassung gefordert; Marzini, KPD-Mitglied, sei anläßlich einer gewaltsam verlaufenen politischen Demonstration festgenommen worden.

  4. 4.

    Sie habe am 12. Oktober 1974 an einem Aufzug des "Anti-Strauß-Komitees" teilgenommen, der sich gegen den Bundesparteitag der NPD gerichtet habe.

  5. 5.

    Sie sei am 6. Oktober 1974 gegen 1.30 Uhr in München zusammen mit einem Bekannten angetroffen worden, als sie Wahlplakate für die KPD an einen Plakatständer aufgeklebt hätten; die Klägerin und ihr Begleiter hätten dabei noch mehrere Plakate der KPD für die Landtagswahl mit sich getragen.

  6. 6.

    Sie habe am 18. November 1974 an einer vom KSV veranstalteten Omnibusfahrt zur Beisetzung des Terroristen Holger M... eben so wie an dessen Beerdigung selbst teilgenommen. M... habe zum harten Kern der kriminellen Vereinigung Baader-Meinhof gehört.

3

Aufgrund dieser Vorgänge und ihrer Ausführungen beim Einstellungsgespräch am 5. Mai 1976 erfülle die Klägerin nicht die Voraussetzungen des Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG-. Sie habe bei ihrer politischen Betätigung in sehr starkem Maße mit Organisationen zusammengearbeitet, die sich aktiv gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung wendeten. Daraus ergäben sich schwerwiegende Zweifel, ob sie die Gewähr dafür biete, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten. Ihr sei es nicht gelungen, die Zweifel an ihrer Verfassungstreue durch die Ausführungen anläßlich des Einstellungsgesprächs zu beseitigen.

4

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung der Klägerin mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sowie den Bescheid der Regierung von Schwaben aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag auf Zulassung zum Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Volksschulen unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu. entscheiden, stattgegeben. Mach Wiedergabe der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zur Verfassungstreue von Beamtenbewerbern wird im Urteil im wesentlichen ausgeführt:

5

Die Verhaltensweisen der Klägerin ließen - nach dem für die Entscheidung über die Berufung maßgebenden Sachstand der letzten mündlichen Verhandlung - Schlüsse auf die Persönlichkeit der Klägerin, wie sie der Beklagte gezogen habe, nicht zu. Der Beklagte habe deshalb den ihm bei der Beurteilung der Staats- und Verfassungstreue der Klägerin nach Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 BayBG eingeräumten Spielraum nicht gewahrt. Ein aus der politischen Überzeugung gewachsenes uneingeschränktes Bekenntnis zu den Programmen und Zielsetzungen der KPD oder des KSV und ein Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes und der Bayerischen Verfassung schlössen sich allerdings gegenseitig aus. Wären die Verhaltensweisen der Klägerin als Ausdruck ihrer Übereinstimmung mit den Zielsetzungen der KPD und des KSV zu werten, hätte sie mithin durch sie aus ihrer politischen Überzeugung Folgerungen gezogen, wären die von der Behörde geltend gemachten Zweifel an ihrer Verfassungstreue berechtigt gewesen. In dieser Hinsicht bestünden aber weder nach dem Inhalt der vorliegenden Unterlagen noch nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung, in der die Klägerin informatorisch gehört und das ehemalige KPD-Mitglied Walter K... als Zeuge vernommen worden sei, ausreichende Anhaltspunkte.

6

An den Zusammenkünften des Anfang 1973 im Zusammenhang mit der Diskussion um die Verlängerung des Lehrauftrags für den Wissenschaftlichen Assistenten Dr. R... gegründeten "R... Komitees" habe sich die Klägerin nach ihren Angaben, an denen zu zweifeln der Senat keinen Anlaß sehe, beteiligt, weil sie sich für ein Verbleiben des von ihr als Hochschullehrer geschätzten Dr. R... an der Universität habe einsetzen wollen. Angesichts dieser Zielsetzung der Klägerin könne dahinstehen, ob und inwieweit andere Mitglieder des "R...-Komitees" mit dem Einsatz für Dr. R... zugleich weitergehende verfassungsfeindliche Zwecke verfolgten. Ein Zweckbündnis mit Linksextremisten, das ein Bewerber wegen einer nicht gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Übereinstimmung in bestimmten politischen Tagesfragen oder speziellen Hochschulproblemen eingegangen sei, dürfe im Rahmen einer "vorläufigen" Beurteilung seiner Verfassungstreue bei Übernahme in den Vorbereitungsdienst nicht überbewertet werden.

7

Dasselbe gelte für die Teilnahme der Klägerin an dem Aufzug anläßlich des Bundesparteitages der NPD in München am 12. Oktober 1974, zu dem das "Anti-Strauß-Komitee" aufgerufen habe. Das "Anti-Strauß-Komitee" stehe zwar in enger Verbindung mit dem Arbeiterbund für den Wiederaufbau der KPD (AB), der sich in seinen programmatischen Aussagen zum Marxismus-Leninismus und den Ideen Mao Tse-tungs als Wissenschaft und als Anleitung zum Handeln bekenne. Die Teilnahme der Klägerin an dem Aufzug vom 12. Oktober 1974 lasse jedoch nicht den Schluß zu, sie habe sich dabei mit Gesinnungsgenossen der "Neuen Linken" zusammengefunden, um politische Aktivitäten im Sinne von deren Überzeugung zu entfalten. Die Klägerin habe erklärt, sie habe sich aus ihrer antifaschistischen Einstellung heraus zum Protest gegen den NPD-Parteitag verpflichtet gesehen. Es sei nicht festgestellt worden, daß sie sich an den Gewalttätigkeiten beteiligt habe, zu denen es im Rahmen dieser Demonstration gekommen sei. Ein im Rahmen der geltenden Gesetze vertretener engagierter Protest gegen eine Veranstaltung einer rechtsextremistischen Organisation stelle aber gerade ein Eintreten für die freiheitliche demokratische, rechts- und sozialstaatliche Ordnung dar.

8

Auch der Umstand, daß die Klägerin eine Protesterklärung unterschrieben habe, die gegen die Verhaftung des KPD-Mitgliedes M... und anderer an der Demonstration gegen den NPD-Parteitag am 12. Oktober 1974 beteiligter Personen gerichtet gewesen sei, rechtfertige Zweifel an ihrer Staats- und Verfassungstreue nicht. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, daß die Klägerin mit ihrer Beteiligung an dieser Unterschriftenaktion über den Protest gegen die nach ihrer Meinung ungerechtfertigten Verhaftungen hinaus Ziele der KPD habe unterstützen wollen.

9

Ebensowenig ließen sich daraus, daß die Klägerin ihrem Bekannten Georg F... am 26. Oktober 1974 beim Anbringen von Wahlplakaten der KPD behilflich gewesen sei, Rückschlüsse auf ihre Staats- und Verfassungstreue ziehen. Die Einlassung der Klägerin, sie habe sich an dieser nächtlichen Aktion beteiligt, um von ihrem Bekannten eher nach Hause gebracht zu werden, habe nicht widerlegt werden können.

10

Mit der Teilnahme an der Beerdigung von Holger M... in Hamburg am 18. November 1974 habe die Klägerin nach ihren Angaben ihrer Empörung darüber Ausdruck verleihen wollen, daß Holger M... in der Untersuchungshaft den Tod habe finden können. Die Taten des Holger M... habe sie damit nicht billigen wollen. Auch dieses in erster Linie humanitären Erwägungen entsprungene Verhalten der Klägerin eigne sich wenig als Element, aus dem man einen Schluß auf ihre Persönlichkeit ziehen könne.

11

Auch im Zusammenhang gesehen rechtfertigten die erwähnten Verhaltensweisen der Klägerin und die von ihr darüber hinaus eingeräumte Teilnahme an mehreren Veranstaltungen des KSV die von der Einstellungsbehörde gehegten Zweifel an ihrer Staats- und Verfassungstreue nicht. Sie ließen allenfalls erkennen, daß eine "kritische" Einstellung zu bestimmten politischen Tagesfragen oder speziellen Hochschulproblemen nicht unbedingt mit der selbstkritischen Einschätzung verbunden sein müsse, wem die jeweilige Aktivität nütze oder wer sie für seine eigenen (weitergehenden) Zwecke mißbrauche. Wie der Zeuge Walter K..., der von 1970 bis Ende 1974 Mitglied der KPD gewesen sei, bestätigt habe, sei die Klägerin zu keiner Zeit Mitglied oder Sympathisantin des KSV gewesen. Der Zeuge habe erklärt, diese Feststellung für die Zeit bis Ende 1974 aufgrund seiner Tätigkeit in der KPD, für die Folgezeit aufgrund seiner Bekanntschaft mit der Klägerin und der mit ihr geführten Gespräche machen zu können. Sein Bruch mit der KPD sei sogar zu einem kleinen Teil auch auf die Klägerin zurückzuführen. Der Senat sehe keinen Anlaß, an den Agaben des Zeugen zu zweifeln. Mit ihnen gewinne auch die Darstellung der Klägerin an Glaubwürdigkeit, die Verbindungen zur KPD und zum KSV, die sie bis Ende 1974 gehabt habe, seien in erster Linie persönlichen Bekanntschaften und ihrem daraus folgenden Bestreben, die Ziele dieser Organisationen näher kennenzulernen, nicht aber einer Identifizierung mit diesen Zielen, entsprungen.

12

Der Beklagte hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt sinngemäß,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. Juli 1978 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. November 1976 zurückzuweisen.

13

Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

14

Die Klägerin beantragt,

die Revision des Beklagten zurückzuweisen.

15

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

16

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren.

17

II.

Die Revision des Beklagten ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung in die Vorinstanz.

18

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 des Bayerischen Beamtengesetzes - BayBG. Nach dieser Vorschrift darf in das Beamtenverhältnis nur berufen werden, wer Gewähr dafür bietet, daß er jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes und der Bayerischen Verfassung eintritt. Dabei handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts um eine bundesverfassungsrechtlich vorgegebene, durch den zuständigen Beamtengesetzgeber konkretisierte Eignungsvoraussetzung. Die Pflicht des Beamten zur Verfassungstreue ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Dieses Erfordernis gilt für jedes Beamtenverhältnis, auch für das Beamtenverhältnis auf Widerruf, Die beamtenrechtliche Regelung des Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 BayBG und entsprechender Vorschriften verstößt, wie in der höchstrichterlichen Rechtsprechung wiederholt ausgesprochen worden ist, nicht gegen Grundrechte der Beamtenbewerber (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73]; BVerwGE 47, 330; 47, 365 [BVerwG 26.03.1975 - II C 11/74]; 52, 313 [BVerwG 21.04.1977 - V C 69/75][321]; BGH, Urteil vom 29. Juni 1979 - III ZR 112/78 -[DÖD 1980, 60]). Sie ist auch auf den Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Volksschulen in Bayern - ungeachtet seiner Eigenschaft als allgemeine Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG - anwendbar (vgl. BVerwGE 47, 330 [341 ff.]; 47, 365 [367]).

19

Zu der umfassenden Treuepflicht des Beamten gehört als Kern jedenfalls die Verfassungstreuepflicht. Dies ist die Pflicht, sich mit der Idee der freiheitlichen demokratischen, rechts- und sozialstaatlichen Ordnung dieses Staates zu identifizieren, dem er als Beamter dienen soll (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [347 f.]; BVerwGE 55, 232 [237]). Sie fordert von dem Beamten hiernach insbesondere, daß er trotz einer durchaus erwünschten kritischen Einstellung den Staat und seine geltende Verfassungsordnung bejaht, und daß er sich durch Wort und sonstiges Verhalten in äußerlich erkennbarer Weise - aktiv - für die freiheitliche demokratische Grundordnung einsetzt (BVerwGE 47, 330 [338]). Zu den grundlegenden, sogar einer Verfassungsänderung entzogenen Grundprinzipien des freiheitlichen demokratischen Verfassungsstaates, denen der Beamte verpflichtet ist, sind mindestens zu rechnen: Die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteiensystem und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition (vgl. BVerwGE 47, 330 [335] im Anschluß an BVerfGE 2, 1 [BVerfG 23.10.1952 - 1 BvB 1/51] [13]; 5, 85 [140]). In diesem Sinne ist der Dienst des Beamten unter der Geltung des Grundgesetzes immer Dienst an der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und muß es sein (BVerwGE 47, 330 [335]). Die Verfassungstreuepflicht gebietet dem Beamten zwar nicht, sich mit den Zielen oder einer bestimmten Politik der jeweiligen Regierung zu identifizieren. Sie schließt nicht aus, Kritik an Erscheinungen des Staates üben zu dürfen und für eine Änderung der bestehenden Verhältnisse - innerhalb des Rahmens der Verfassung und mit verfassungsrechtlich vorgesehenen Mitteln - eintreten zu können, solange nicht eben dieser Staat und seine verfassungsmäßige Ordnung in Frage gestellt werden. Staat und Gesellschaft können an einer unkritischen Beamtenschaft kein Interesse haben. Die Grenzen einer sich im Rahmen der Verfassung haltenden Kritik werden überschritten, wenn die freiheitliche demokratische Grundordnung offen als nicht erhaltenswert bezeichnet wird. Das gilt nach BVerwGE 55, 232 (239 [BVerwG 16.02.1978 - 5 C 33/76]/240) aber auch, "wenn bei der Beschreibung der Verfassungswirklichkeit sowie der wirklichen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland unter Außerachtlassung jeder Bemühung um Augenmaß an die Stelle des kritischen Urteils eine Darstellung tritt, die im einzelnen kritikwürdige Zustände bewußt entstellt und überspitzt verallgemeinert, begleitet von einer Diffamierung der Einrichtungen des Staates und bestimmter relevanter Gruppen (Parteien), so daß der Eindruck entstehen muß, diese allenthalben bestehenden 'Mißstände' hätten letztlich ihre Ursache in der Grundordnung selbst, am Maßstab praktischer Bewährung gemessen sei sie also untauglich". Auf diese Weise wird ein Klima geschaffen, in dem - möglicherweise sogar auf Gewaltanwendung zielende - Neigungen gedeihen, diese Grundordnung als in ihren Auswirkungen "unerträglich" zu beseitigen.

20

Der Beamte muß hiernach bei seiner beruflichen Tätigkeit die bestehenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorschriften beachten und erfüllen und sein Amt aus dem Geist dieser Vorschriften heraus führen (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [348]), z.B. als Lehrer im Unterricht auch die Grundwerte und Grundentscheidungen der Verfassung glaubhaft vermitteln (vgl. BAG, Urteile vom 31. März 1976 - 5 AZR 104/74 - [NJW 1976, 1708 [BAG 31.03.1976 - 5 AZR 104/74] = ZBR 1976, 306] undvom 6. Februar 1980 - 5 AZR 848/77 -[DÖD 1980, 183]). Die Verfassungstreuepflicht verlangt ferner, daß der Beamte sich eindeutig von Gruppen und Bestrebungen distanziert, die diesen Staat, seine verfassungsmäßigen Organe und die geltende Verfassungsordnung angreifen, bekämpfen und diffamieren (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [348]) und daß er in Krisenzeiten und in ernsthaften Konfliktsituationen innerhalb und außerhalb des Dienstes für den Staat Partei ergreift. Ein Beamter, der diesen Erfordernissen nicht Rechnung trägt, erfüllt - unabhängig von seinen Motiven - seine Treuepflicht nicht (Art. 62 BayBG). Auch wer sich aus Gleichgültigkeit, Leichtgläubigkeit, Unerfahrenheit oder Naivität aktiv für Zielsetzungen einsetzt oder sich mißbrauchen läßt, die mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht vereinbar sind, genügt ihr nicht.

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Die Entfernung eines Beamten auf Lebenszeit aus dem Dienst ist nur aufgrund eines begangenen konkreten Dienstvergehens möglich. Ein derartiges Dienstvergehen besteht nicht schon in der "mangelnden Gewähr" des Beamten dafür, daß er Jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung eintreten werde, sondern erst in der nachgewiesenen Verletzung der Treuepflicht. Jene mangelnde Gewähr reicht aber aus, die begehrte Einstellung eines Beamtenbewerbers abzulehnen (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [350, 352]; BVerwGE 10, 213 [215]). Sie kann zwar auch auf ein Verhalten gegründet sein, das bei einem Beamten eine Treuepflichtverletzung wäre, sie muß es jedoch nicht. Andere Verhaltensweisen können ebenfalls das in Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 BayBG geforderte "Gewährbieten" ausschließen. Es ist auch zu beachten, daß sich der umschriebene Inhalt der Treuepflicht des Beamten nicht völlig mit dem Inahlt der disziplinär zu ahndenden Treuepflichtverletzung deckt (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [350]; vgl. auchBeschluß vom 3. Februar 1977 - BVerwG 2 B 71.76 - [Buchholz 232 § 7 BBG Nr. 7]). Andererseits kann ein bei einem Beamten disziplinarrechtlich bedeutsames Verhalten für die Prognose der Verfassungstreue eines - bisher noch nicht in ein besonderes Pflichtenverhältnis zum Dienstherrn eingebundenen - Beamtenbewerbers bedeutungslos sein, etwa weil es als in der Vergangenheit liegender, abgeschlossener Vorgang keine Schlüsse auf das zukünftige Verhalten zuläßt.

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"Gewähr bieten" im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 BayBG bedeutet nach der bereits angeführten höchstrichterlichen Rechtsprechung, daß keine Umstände vorliegen dürfen, die nach der Überzeugung der Ernennungsbehörde die künftige Erfüllung dieser Pflicht zur Verfassungstreue mit dem aufgezeigten Inhalt durch den Beamtenbewerber zweifelhaft erscheinen lassen. "Zweifel an der Verfassungstreue" hat dabei nur den Sinn, daß der für die Einstellung Verantwortliche im Augenblick seiner Entscheidung nach den ihm zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln nicht überzeugt ist, daß der Bewerber seiner Persönlichkeit nach die Gewähr bietet, nach Begründung eines Beamtenverhältnisses Jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [353]; BVerwGS 47, 330 [338/340]; 47, 365 [375/377]). Die Feststellung, daß der Beamtenbewerber ein "Verfassungsfeind" ist und daß er darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen (vgl. aber zu der andersartigen Rechtslage bei einem Vorbereitungsdienst außerhalb des Beamtenverhältnisses BVerfGE 46, 43 [BVerfG 05.10.1977 - 2 BvL 10/75]), ist zur Verneinung der Gewähr der Verfassungstreue nicht erforderlich. Dasselbe gilt für die Peststellung, daß der Beamtenbewerber tatsächlich künftig seine Treuepflicht nicht erfüllen wird. Diese ist auch kaum möglich, weil menschliches Verhalten nicht sicher vorherbestimmbar ist. Wenn sich nachträglich diese Prognose erwartungswidrig als unrichtig erweist oder sich nachträglich die Sachlage ändert, so wird eine ablehnende Entscheidung deshalb nicht rechtswidrig (vgl. zu der Prognose bei Dienstunfähigkeit, Urteil vom 17. Januar 1957 - BVerwG 2 C 27.55 -[DVBl. 58, 61 = ZBR 57, 400] und BVerwGE 16, 285 [287 f.]).

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Da bereits berechtigte Zweifel an der Verfassungstreue die Ablehnung eines Beamtenbewerbers rechtfertigen, reicht es in der Regel aus, daß der Dienstherr sie auf feststellbare und festgestellte äußere Verhaltensweisen eines Bewerbers stützt und wertend auf eine möglicherweise darin zum Ausdruck kommende innere Einstellung zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung schließt. Ausdrückliche Feststellungen über die tatsächliche innere Einstellung des Bewerbers - etwa die Identifizierung mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung widersprechenden Zielsetzungen einer Partei, die unter Umständen die Zweifel an der künftigen Verfassungstreue eines Beamtenbewerbers sogar zur Gewißheit werden lassen - sind in der Regel nicht erforderlich (vgl. BVerwGE 52, 313 [335]). Die Feststellung einer im Einzelfall wesentlichen tatsächlichen subjektiven Einstellung (z.B. Nichtidentifizierung mit den der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zuwiderlaufenden Zielsetzungen einer Organisation, Distanzierung von der Verfassungsordnung widerstreitenden Bestrebungen und die Motivation für das bisherige Verhalten) kann aber insbesondere im Zusammenhang mit der Frage, ob aus den festgestellten Fakten vom Dienstherrn hergeleitete Zweifel an der künftigen Verfassungstreue des Beamtenbewerbers zerstreut werden können, von ausschlaggebender Bedeutung sein.

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Die Zweifel des Dienstherrn an der Verfassungstreue des Beamtenbewerbers müssen allerdings auf Umständen beruhen, die von hinreichendem Gewicht und bei objektiver Betrachtungsweise Geeignet sind, ernste Besorgnis an der künftigen Erfüllung seiner Verfassungstreuepflicht auszulösen. Sie müssen begründet sein (BVerwGE 47, 330 [338]). Ein - vielfach schon auf fehlender Gelegenheit beruhender - mangelnder Nachweis bisherigen aktiven Eintretens für die freiheitliche demokratische Grundordnung reicht hierfür nicht aus, zumal dem Bewerber auch noch keine gesteigerte Treuepflicht obliegt. Das bloße Haben einer Überzeugung, die bloße Mitteilung, daß man diese habe, das kritische Informieren, etwa das Lesen rechtsextremistischer oder kommunistischer Literatur, oder die Anwesenheit bei einer Demonstration für mit der Verfassung nicht ohne weiteres vereinbare Zielsetzungen und Kritik im Rahmen der Verfassung gehören für sich allein unter anderem ebenfalls nicht zu derartigen Umständen. Diese liegen erst vor, wenn der Beamtenbewerber Anlaß zu der ernsten Besorgnis gibt, daß er aus seiner politischen Überzeugung auch nach seiner Berufung in das Beamtenverhältnis Folgerungen für seine Einstellung gegenüber der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, für die Art der Erfüllung seiner Dienstpflichten, für den Umgang mit seinen Mitarbeitern oder für politische Aktivitäten ziehen wird (vgl. BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [351]). Auch die Mitgliedschaft in einer Partei mit Zielen, die mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht vereinbar sind, schließt nicht zwingend ein verfassungstreues Verhalten aus (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [335, 359]; BVerwGE 52, 313 [336]; vgl. auch das zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgeseheneUrteil vom 31. Januar 1980 - BVerwG 2 C 5.78 -[NJW 1980, 2145] sowieBeschlüsse vom 29. Oktober 1979 - BVerwG 2 CB 30.77 - [Buchholz 237.5 § 7 HessBG Nr. 1] undvom 11. März 1980 - BVerwG 2 B 50.79 -). Sie kann aber bei der gebotenen Berücksichtigung der Einzelumstände des jeweils zu entscheidenden Falles gleichwohl Schlüsse auf eine fehlende Verfassungstreue rechtfertigen. In diesem Zusammenhang kann das Bekenntnis des Beamtenbewerbers zu den mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht zu vereinbarenden Zielen einer extremistischen politischen Partei linker oder rechter Prägung - unabhängig von der Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts - bedeutsam sein, insbesondere wenn der Parteibeitritt aufgrund freier Willensentschließung erfolgt ist und zu politischen Aktivitäten für die Ziele der Partei verpflichtet (vgl. BVerwGE 47, 330 [338 f.]; 52, 313 [336 ff.];Urteil vom 31. Januar 1980 - BVerwG 2 C 5.78 - [a.a.O.]). Beurteilungselenente können dabei auch weitere politische Aktivitäten in einer Partei oder anderen Organisationen mit der Verfassungsordnung widerstreitenden Zielsetzungen sein, etwa die Kandidatur im Bundestagswahlkampf für eine solche Partei oder auf anderer Ebene für deren Unterorganisationen(Beschlüsse vom 29. Oktober 1979 - BVerwG 2 CB 30.77 - [a.a.O.] undvom 11. März 1980 - BVerwG 2 B 50.79 -) sowie die Herausgabe und Verteilung von Flugblättern mit eindeutig der Verfassungsordnung widerstreitendem Inhalt (vgl. u.a.Beschluß vom 21. Juli 1976 - BVerwG 6 B 1.76 - [ZBR 1976, 312]). Auch wer die dargestellten Grenzen einer schalichen Kritik an Erscheinungen des Staates überschreitet, muß es sich gefallen lassen, daß an seiner Bereitschaft, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten, gezweifelt werden kann (BVerwGE 55, 232 [240]). Das aktive Eintreten für eine Vereinigung, die nicht nur der Verfassungsordnung widerstreitende, sondern in nicht nur untergeordnetem Maße auch politische Ziele verfolgt, die auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stehen, kann zunächst in der Regel nur Anlaß zu weiteren Ermittlungen des Dienstherrn geben, aber unter Berücksichtigung weiterer Verhaltensweisen des Beamtenbewerbers ebenfalls Zweifel rechtfertigen (vgl. hierzu Fürst, GKÖD I, K § 7 Rz 12 e). In jedem Falle kommt es auf die Persönlichkeit des Beamtenbewerbers und auf die Umstände des jeweiligen Einzelfalles an. Ein schematisches Anknüpfen rechtserheblicher Zweifel an die Feststellung bestimmter Verhaltensweisen ist nicht zulässig (vgl. BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [354 f.]), Die Frage, ob der Beamtenbewerber nach seiner Persönlichkeit die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten, gründet sich auf eine von Fall zu Fall wechselnde Vielzahl von Beurteilungselementen (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [353]; BVerwGE 52, 313 [336];Beschluß vom 29. Oktober 1979 - BVerwG 2 CB 30.77 - [a.a.O.]; BAG, Urteil vom 5. März 1980 - 5 AZR 604/78 - [NJW 1981, 71]) und ist weitgehend Tatfrage (vgl. u.a.Beschlüsse vom 5. Dezember 1977 - BVerwG 6 CB 41.77-, vom 29. Oktober 1979 - BVerwG 2 CB 30.77 - [a.a.O.] undvom 11. März 1980 - BVerwG 2 B 50.79 -).

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Angesichts des zwingenden Charakters der in Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 BayBG getroffenen Regelung und der Notwendigkeit einer intakten, loyalen, pflichttreuen, dem Staat und seiner verfassungsmäßigen Ordnung innerlich verbundenen Beamtenschaft für die Sicherung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist der Dienstherr verpflichtet, Anhaltspunkten für Zweifel nachzugehen und diese sorgfältig und umfassend aufzuklären (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [352]; BGH, Urteil vom 29. Juni 1979 - III ZR 112/78 - [a.a.O.]; Fürst, GKÖD I, K § 7 Rz 12 b). Dabei hat er den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, der ihm unter anderem verbietet, sich vor Übernahme eines Beamtenbewerbers in den Vorbereitungsdienst zu dessen Lasten systematisch Berichterstattungen nach entsprechenden Erhebungen von anderen (Staatsschutz)-Behörden zutragen zu lassen (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [356 f.]). Bestehen aufgrund der Ermittlungen des Dienstherrn Zweifel an der Verfassungstreue des Beamtenbewerbers, so stellt sich - spätestens im Widerspruchsverfahren und in einem anschließenden gerichtlichen Verfahren - die Frage, ob diese Zweifel zerstreut werden können. Die persönliche Anhörung des Bewerbers, zu der der Dienstherr vor der Erstentscheidung weder von Verfassungs wegen noch aufgrund einfachen Beamtenrechts verpflichtet ist (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [352]; BVerwGE 47, 330 [338]; 52, 313 [335]), auch wenn sie vielfach schon im Interesse der Verfahrensbeschleunigung und wegen der Bedeutung des persönlichen Eindrucks zweckmäßig sein mag (vgl. BGH, Urteil vom 29. Juni 1979 - III ZR 112/78 -[a.a.O.]), ist dabei wichtig, weil sie Anlaß zu weiterer Sachverhaltsaufklärung sein kann. Der Bewerber hat in diesem Stadium eine besondere Mitwirkungslast. Ihm obliegt es in erster Linie - möglicherweise nur ihm bekannte - Umstände darzutun, die für die Beurteilung seiner Verfassungstreue von Bedeutung sein können, d.h. die festgestellten Beurteilungselemente und die darauf gestützte Eignungsprognose des Dienstherrn in einem anderen Licht erscheinen lassen (vgl. hierzu BVerwGE 47, 330 [338]; 47, 365 [375]; BAG, Urteil vom 19. März 1980 - 5 AZR 794/78 - [NJW 1981, 75]). Zum Beispiel kann die Feststellung entscheidend sein, daß der Beamtenbewerber in einer Vereinigung mit überwiegend der Verfassungsordnung widerstreitenden Zielsetzungen für die verfassungskonformen Zielsetzungen eintritt, daß er aus einer Partei mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung widersprechenden Zielsetzungen ausgetreten ist und sich nunmehr in anderen Organisationen für verfassungskonforme Ziele einsetzt, daß die Verbindung zu einer Gruppierung mit der Verfassungsordnung widerstreitenden Zielen entfallen ist, ferner daß er lediglich aus persönlichen Gründen (zum Beispiel für einen Verwandten oder Freund) im Zusammenhang mit der Verfassungsordnung widerstreitenden Aktivitäten in Erscheinung getreten ist (etwa bei der Verteilung von Flugblättern). Auch sonst können Motive für das bisherige Verhalten im Rahmen der Gesamtbeurteilung des Beamtenbewerbers Gewicht haben (nach BAG, Urteil vom 6. Februar 1980 - 5 AZR 848/77 - [a.a.O.] sind unter Umständen die Gründe für den Beitritt zur GEW zu würdigen).

26

Aufgrund des festgestellten Sachverhalts hat der Dienstherr nach der angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zu prüfen, ob der Beamtenbewerber die geforderte Gewähr der Verfassungstreue bietet (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [353]; BVerwGE 47, 330 [333]; 52, 313 [335];Beschlüsse vom 11. Oktober 1979 - BVerwG 2 B 92.78 - [ZBR 1980, 89] undvom 7. Januar 1980 - BVerwG 2 B 75.79 - [DÖD 1980, 84]). Seine Überzeugung ist maßgebend. Ihr liegt ein Urteil über die Persönlichkeit des Beamtenbewerbers zugrunde, das zugleich eine Prognose enthält. Gegenstand dieses Urteils sind nicht ein oder mehrere bestimmte Vorgänge, sondern die in einer zusammenfassenden Bewertung dieser Vorgänge offenbar werdende Persönlichkeit des Beamtenbewerbers in bezug auf die Gewähr der Verfassungstreue. Dieser auf die Persönlichkeit des Bewerbers bezogenen Eignungsprognose ist eine Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn immanent. Sie unterliegt ähnlich wie andere persönlichkeitsbedingte Werturteile des Dienstherrn nicht in vollem Umfang der gerichtlichen Kontrolle. Denn "die Dinge liegen insofern im Grunde nicht anders als in den Fällen, in denen der Dienstvorgesetzte über die sonstige Eignung oder Befähigung oder Leistung eines Bewerbers für den öffentlichen Dienst zu entscheiden hat" (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [353]). Das Gericht darf die Eignung nicht aufgrund eines eigenen prognostischen Werturteils über die Persönlichkeit des Bewebers abweichend vom Dienstherrn selbst feststellen. Aus diesem Grunde hat auch der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen, daß die persönliche Anhörung des Beamtenbewerbers durch das Gericht, und zwar in beiden Tatsacheninstanzen, nicht schlechthin geboten ist (vgl.Beschlüsse vom 1. November 1979 - BVerwG 2 B 69.79 - undvom 28. Dezember 1979 - BVerwG 2 B 72.79 -). Nach dem Grundsatz, den die Verwaltungsgerichte für die Fälle entwickelt haben, in denen eine Beurteilung (Prüfungsergebnis, dienstliche Beurteilung, Bewährung eines Probebeamten usw.) Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens ist, beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle darauf, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [354]; vgl. u.a. zur Überprüfung dienstlicher Beurteilungen: BVerwGE 21, 127 [BVerwG 13.05.1965 - II C 146/62] [129 f.];Urteil vom 26. Juni 1980 - BVerwG 2 C 8.78 - [DÖD 1980, 206], zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehen). Dabei sind die Grenzen für die einzelnen Ansatzpunkte der verwaltungsgerichtlichen Prüfung angesichts der Vielgestaltigkeit denkbarer Sachverhalte fließend.

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Die gegenteilige - auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts widersprechende - Auffassung der Klägerin, die eine uneingeschränkte verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Entscheidung des Dienstherrn fordert, vernachlässigt, daß das Prognoseurteil über die künftige Verfassungstreue des Bearatenbewerbers Teil der umfassenderen generellen Eignungsbeurteilung bleibt, die im Falle der Entlassung eines Probebeamten in der Beurteilung der Bewährung während der Probezeit aufgeht (vgl.Beschlüsse vom 21. Juli 1976 - BVerwG 6 B 1.76 - [a.a.O.] undvom 31. Mai 1978 - BVerwG 2 B 30.77 -[Buchholz 237.0 § 8 LBG Baden-Württemberg Nr. 1]; vgl. auch BVerwGE 32, 237 [BVerwG 26.06.1969 - VIII C 63/66] [238 f.] mit weiteren Nachweisen). Die dem Dienstherrn bei der generellen Eignungsbeurteilung eingeräumte Beurteilungsermächtigung, gegen die aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG keine durchgreifenden Bedenken hergeleitet werden können, findet ihre Berechtigung sowohl in der größeren Sachnähe der Verwaltung zur Auswahl und Führung ihres Personalkörpers als auch - praktikabilitätsorientiert - in der Unvertretbarkeit der einzelnen in Personalangelegenheiten abzugebenden wertenden Urteile (vgl. auch BVerwGE 56, 31 [BVerwG 07.06.1978 - 7 C 63/76] [47]; 59, 213 [216 ff.]). Für die zum Begriff der Eignung gehörende Gewähr zukünftiger Verfassungstreue, die sich ebenfalls nur prognostisch und bewertend beurteilen läßt, gilt grundsätzlich nichts anderes. Auch Art. 12 Abs. 1 GG schließt die Einräumung einer Beurteilungsermächtigung nicht aus (vgl. BVerwGE 56, 31 [BVerwG 07.06.1978 - 7 C 63/76] [47]; 59, 213 [218 ff.]). Dabei fällt ins Gewicht, daß das prognostische Urteil über die Gewähr zukünftiger Verfassungstreue durch die gesetzlich vorgegebenen und durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie des Bundesverwaltungsgerichts ausgefüllten, in Bund und Ländern einheitlich geltenden (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 BBG, § 4 Abs. 1 Nr. 2 BRRG) Maßstäbe stärker als bei anderen Beurteilungen "verrechtlicht" ist. Dies wirkt sich bei den einzelnen Ansatzpunkten verwaltungsgerichtlicher Kontrolle aus, insbesondere bei der Frage nach dem Inhalt des beamten- und verfassungsrechtlichen Rahmens, in dem sich die Einstellungsbehörde bewegen kann, und bei den anzuwendenden allgemeingültigen Wertmaßstäben.

28

Der anzuwendende Begriff - "Gewähr dafür bieten, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes und der Bayerischen Verfassung einzutreten" - und der gesetzliche Rahmen, in dem sich die Behörde frei bewegen kann, ergeben sich im wesentlichen bereits aus den vorangegangenen Ausführungen.

29

Der von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfang auf seine Richtigkeit - und damit auch auf seine Vollständigkeit - überprüfbare Sachverhalt betrifft in Fällen der vorliegenden Art zunächst die Beurteilungselemente, auf die der Dienstherr die Zweifel an der Verfassungstreue eines Beamtenbewerbers stützt. Zu diesen tatsächlichen Grundlagen zählen unter anderem mündliche und schriftliche Äußerungen des Beamtenbewerbers, die Teilnahme an Demonstrationen, politische Aktivitäten, die Zugehörigkeit zu irgendwelchen Gruppen, Vereinigungen oder politischen Parteien (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [353, 359]), die Programme und Zielsetzungen politischer Parteien (BVerfGE 47, 330 [360]; BGH, Urteil vom 29. Juni 1979 - III ZR 112/78 - [a.a.O.]) sowie Organisationen. Dazu kann auch - wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat - die tatsächliche, subjektive Einstellung (Vorgänge des Seelenlebens im Gegensatz zu äußeren Tatsachen) eines Beamtenbewerbers gehören, z.B. die Identifizierung mit der Verfassungsordnung widerstreitenden Zielsetzungen einer Partei, wenn der Dienstherr seine Zweifel nicht nur auf feststellbare und festgestellte äußere Verhaltensweisen, sondern auch auf ein derartiges Beurteilungselement gestützt hat und dieses wesentlich für seine Prognoseentscheidung war. Dies ergibt sich bereits aus der bisherigen Rechtsprechung des erkennenden Senats, von der abzuweichen kein Anlaß besteht (u.a. BVerwGE 47, 330 [338/339];Beschlüsse vom 29. Oktober 1979 - BVerwG 2 CB 30.77 - [a.a.O.] undvom 14. November 1979 - BVerwG 2 B 94.78 -). Zu dem in vollem Umfange überprüfbaren Sachverhalt zählen außerdem die Fakten, die geeignet sind, die Zweifel des Dienstherrn zu zerstreuen. Zu diesen ist auch eine von den Verwaltungsgerichten feststellbare, vom äußeren Eindruck des Verhaltens abweichende, entscheidungserhebliche verfassungskonforme subjektive Einstellung des Bewerbers zu rechnen, der - wie ausgeführt - in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zukommen kann (vgl. u.a. auch BVerwGE 55, 232 [240]).

30

Aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes haben die Tatsachengerichte die Richtigkeit des entscheidungserheblichen Sachverhalts von Amts wegen - wie in anderen Fällen auch - unter Berücksichtigung allgemeinverbindlicher Würdigungsgrundsätze, zu denen die gesetzmäßige Beschaffung der Entscheidungsgrundlagen, die allgemeinen Auslegungsgrundsätze (§§ 133, 157 BGB), die allgemeinen Erfahrungssätze und die Denkgesetze gehören (vgl. hierzu BVerwGE 47, 330 [361]), zu überprüfen. Sie können Akten herbeiziehen, Zeugen vernehmen, auch den jeweiligen Bewerber hören und - soweit die Voraussetzungen vorliegen (vgl. hierzu u.a.Urteile vom 28. Juni 1962 - BVerwG 2 C 219.60-, vom 9. November 1962 - BVerwG 6 C 41.60 - [DÖV 1963, 517 = VerwRspr Bd. 16, 239], vom 24. Juni 1966 - BVerwG 6 C 19.65-, vom 27. September 1968 - BVerwG 6 C 59.64-, vom 26. Januar 1978 - BVerwG 3 C 83.76 - undvom 22. März 1973 - BVerwG 3 C 15.71 - [Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 70] sowieBeschlüsse vom 14. Februar 1974 - BVerwG 2 B 41.73 - [Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 12] undvom 13. Januar 1977 - BVerwG 3 B 60.73 -) - auch als Partei vernehmen. Eine entscheidungserhebliche, vom äußeren Eindruck abweichende verfassungskonforme innere Einstellung eines Beamtenbewerbers gehört jedoch nur insoweit zu dem in vollem Umfange von den Verwaltungsgerichten zu überprüfenden und feststellbaren Sachverhalt, als sie durch Rückschlüsse aus konkreten äußeren, dem Beweis zugänglichen Vorgängen festgestellt werden kann, Das Gericht darf solche tatsächlichen Feststellungen nicht auf ein verbales Bekenntnis, allgemeine Glaubwürdigkeit und Ehrlichkeit des Beamtenbewerbers stützen. Die Würdigung dieser Kriterien ist als Teil der Persönlichkeitsbeurteilung vielmehr - unter Beachtung der allgemeingültigen Wertmaßstäbe - dem Dienstherrn vorbehalten. Anderenfalls zieht das Gericht - jedenfalls in Zweifelsfällen, in denen das prognostische Urteil der Einstellungsbehörde über die Gewähr zukünftiger Verfassungstreue von den angeführten Kriterien abhängt - im Ergebnis das Eignungsurteil selbst an sich und hebt die Beurteilungsermächtigung der Behörde insoweit auf. Durch die dargelegte Beschränkung des von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfange überprüfbaren Sachverhalts wird in Anknüpfung an die bisherige höchstrichterliche Rechtsprechung das Spannungsverhältnis zwischen dem. Anspruch des Beamtenbewerbers auf umfassenden Rechtsschutz und der von Verfassungs wegen geforderten Gewähr der Verfassungstreue der Beamtenschaft unter Beachtung der Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn in verfassungskonformer Weise gelöst.

31

Kann die Richtigkeit des dem Urteil des Dienstherrn zugrundeliegenden, von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfang überprüfbaren Sachverhalts nicht festgestellt werden, so greift der allgemeine Rechtsgrundsatz ein, "daß die Unerweislichkeit von Tatsachen, aus denen eine Partei ihr günstige Rechtsfolgen herleitet, zu ihren Lasten geht, es sei denn, daß der Rechtssatz selbst eine besondere Regelung trifft" (BVerwGE 18, 168 [171]; 47, 330 [339]). Die Grundsätze der materiellen Beweislast (eine formelle Beweislast kennt das Verwaltungsstreitverfahren mit der Untersuchungsmaxime nicht [BVerwGE 52, 255, 260 [BVerwG 20.04.1977 - VI C 14/75]]), sind auch hier maßgebend. Der im Strafrecht und im Disziplinarrecht geltende Grundsatz "in dubio pro reo" ist mangels Vergleichbarkeit der geregelten Tatbestände hier nicht anwendbar (BVerwGE 47, 330 [339] sowieBeschluß vom 11. Oktober 1979 - BVerwG 2 B 92.78 - [a.a.O.]). Diese Auffassung steht mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [353]) im Einklang. Die Darlegungen, es gebe keine "'Beweislast' weder für den Bewerber, daß er die geforderte Gewähr bietet, noch für die Einstellungsbehörde, daß der Bewerber diese Gewähr nicht bietet", betreffen nicht die tatsächlichen Grundlagen der dem Dienstherrn vorbehaltenen Persönlichkeitsprognose, sondern diese selbst (vgl. auch BGH, Beschluß vom 11. Dezember 1978 - NotZ 2/78 - [ZBR 1979, 201] sowieBeschlüsse vom 11. Oktober 1979 - BVerwG 2 B 92.78 - [a.a.O.] undvom 14. November 1979 - BVerwG 2 B 94.78 -). Wer jeweils nach materiellem Recht für die Nichterweislichkeit des entscheidungserheblichen Sachverhalts die materielle Beweislast trägt, ergibt sich bereits aus den vorangehenden Ausführungen, Hiernach hat der Dienstherr die Tatsachen darzulegen, die bei objektiver Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung seiner Beurteilungsermächtigung seine Zweifel rechtfertigen. Können diese tatsächlichen Umstände nicht festgestellt werden, so trägt er die materielle Beweislast und muß schon deshalb im Rechtsstreit unterliegen. Können hingegen die für die Zerstreuung der Zweifel des Dienstherrn erheblichen Fakten nicht festgestellt werden, so trägt insoweit der Beamtenbewerber die materielle Beweislast.

32

Während die vorangehenden Erörterungen den der Eignungsprognose des Dienstherrn zugrunde liegenden, von den Verwaltungsgerichten überprüfbaren Sachverhalt betreffen, sind im Kernbereich der grundsätzlich dem Dienstherrn vorbehaltenen Beurteilung der Persönlichkeit des Beamtenbewerbers die allgemeingültigen Wertmaßstäbe von Bedeutung, die durch den beamten- und verfassungsrechtlichen Rahmen, in dem sie stehen (Art. 9 Abs. 1 Nr. 2 BayBG; Art 33 Abs. 2, 4 und 5 GG) modifiziert und geprägt werden. Die gebotene sorgfältige Prüfung bei der Prognose über das voraussichtliche zukünftige Verhalten aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte aus Vergangenheit und Gegenwart findet ihren rechtlichen Ausdruck vornehmlich in dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Dienstherr hat im jeweiligen Einzelfall nach Ermittlung der für und gegen ihn sprechenden Umstände die Persönlichkeit des Bewerbers umfassend zu würdigen. Erforderlich ist eine sachgerechte Gewichtung der einzelnen Beurteilungselemente: "Verhaltensweisen, die in die Ausbildungs- und Studienzeit eines jungen Menschen fallen, häufig Emotionen in Verbindung mit engagierten Protest entspringen und Teil von Milieu- und Gruppenreaktionen sind" (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [356]), weit zurückliegenden oder einmaligen Vorgängen (z.B. aktive Teilnahme an einer Demonstration, Unterzeichnung einer Resolution oder eines Wahlaufrufs mit der Verfassungsordnung widerstreitenden Zielsetzungen) darf der Dienstherr nur ein erheblich geringeres Gewicht beimessen als etwa einer über Jahre hinweg bis in die Gegenwart oder jüngste Vergangenheit aufrechterhaltenen aktiven Beteiligung an mit der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht vereinbaren Bestrebungen (vgl. auch Fürst, GKÖD I, K § 7 Rz 12 d). Eine Betätigung zu der Zeit, in der der Beamtenbewerber nicht nur der (gesteigerten) beamtenrechtlichen Treuepflicht noch nicht unterlag, sondern noch nicht einmal seine Berufswahl getroffen hat, ist mit der gebotenen Zurückhaltung zu werten. In der Vergangenheit liegende Tatumstände dürfen nur herangezogen werden, wenn sie für die auf den Zeitpunkt der Entscheidung abzustellende Prognose des künftigen Verhaltens noch von Bedeutung sein können und mithin nicht überholt sind (BVerwGE 47, 330 [340]; Fürst, GKÖD I, K § 7 Rz 12 d). Auf der anderen Seite können mehrere Elemente, die je für sich ein negatives Urteil nicht stützen könnten, in ihrer Gesamtheit rechtserhebliche Zweifel auslösen ("Summeneffekt"; vgl.Urteil vom 31. Januar 1980 - BVerwG 2 C 5.78 - [a.a.O.]). In diesem Zusammenhang kann auch ein Zweckbündnis mit rechts- oder linksextremistischen Organisationen, das für sich allein in der Regel erst Anlaß zu weiteren Ermittlungen geben wird, bedeutsam sein. - Im übrigen bedürfen insbesondere die eigenen Erklärungen des Beamtenbewerbers einer abgewogenen Bewertung unter Beachtung des Grundatzes der Verhältnismäßigkeit. Geschickte Tarnungen und bloße Lippenbekenntnisse sind von rechtlich relevanten Erklärungen sorgfältig zu unterscheiden. Vor allem bei jungen Menschen können jugendliche Unerfahrenheit, Solidarisierungsbedürfnisse, Trotzreaktionen und dergleichen angemessen zu berücksichtigen sein. Es dürfen deshalb auch keine zu hoch geschraubten Erwartungen an eine Distanzierung gestellt werden, zumal sich für den Beamtenbewerber im täglichen Leben nicht ohne weiteres eine Gelegenheit zu einem nachweisbaren aktiven Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung ergeben wird. - Diese Erwägungen sind bei der Einstellung in den Vorbereitungsdienst von besonderem Gewicht. Für die Übernahme in den Vorbereitungsdienst genügt eine gewissermaßen "vorläufige" Beurteilung (BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [356]). Das bedeutet nicht, daß nicht alle bereits bekannten und erkennbaren Fakten berücksichtigt werden dürfen, wohl aber daß sich der Dienstherr der mangels eigener Beobachtungen besonders schmalen Beurteilungsgrundlage in diesen Fällen bewußt sein und die vorhandenen tatsächlichen Umstände mit besonderer Vorsicht würdigen muß (vgl. hierzu BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] [356]; BGH, Urteil vom 29. Juni 1979 - III ZR 112/78 - [a.a.O.]; Fürst GKÖD I, K § 7 Rz 12 d). Ausgehend von diesen Erwägungen ist das Berufungsurteil in verschiedener Hinsicht fehlerhaft. Es hat den maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nicht ausreichend berücksichtigt, den Begriff des "Gewährbietens" im konkreten Fall unrichtig ausgelegt, den Umfang des von ihm uneingeschränkt nachprüfbaren Sachverhalts sowie die Grundsätze der Beweislastverteilung verkannt und in die dem Gesetz immanente Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn eingegriffen.

33

Das Berufungsgericht hat seiner Entscheidung zu Unrecht den Sachstand der letzten mündlichen Verhandlung zugrunde gelegt. Die für Verpflichtungsklagen (und Neubescheidungsklagen) vielfach angeführte "Regel", daß die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich sei, gilt nicht uneingeschränkt (vgl. auch BVerwGE 29, 304 [BVerwG 26.04.1968 - VI C 104/63]; 31, 170 [BVerwG 19.12.1968 - VIII C 20/68][171]). Aus dem materiellen Recht können sich Abweichungen ergeben. Das ist auch hier der Fall. Wie den vorangehenden Erörterungen zu entnehmen ist, sind für die Entscheidung des Dienstherrn die ihm zu diesem Zeitpunkt zur Verfügung stehenden Erkenntnismittel maßgebend. Das Gericht, das die Eignung des Bewerbers nicht selbst beurteilen darf, ist auf die Überprüfung der zu jenem Zeitpunkt von dem Dienstherrn getroffenen Beurteilung beschränkt. Ob sie sich zu einem späteren Zeitpunkt als unzutreffend erweist, könnte allenfalls in einem neuen, weiteren Einstellungsverfahren von Bedeutung sein.

34

Das Berufungsgericht hat trotz seiner vorangehenden, an die höchstrichterliche Rechtsprechung anknüpfenden Ausführungen bei der Würdigung der einzelnen konkreten, der Eignungsprognose des Dienstherrn in diesem Verwaltungsstreitverfahren zugrundeliegenden Vorgänge den Begriff des Gewährbietens zu eng ausgelegt. Es hat unter anderem im Zusammenhang mit den vom Beklagten dargelegten Verbindungen der Klägerin zur KPD und zum KSV ausgeführt, daß Zweifel an ihrer Verfassungstreue nur gerechtfertigt wären, wenn sie durch sie aus ihrer politischen Überzeugung Folgerungen gezogen hätte, d.h. wenn sie sich durch ihre Teilnahme an den Zusammenkünften des Anfang 1973 gegründeten "R...-Komitees" sowie an dem vom "AntiStrauß-Komitee" organisierten Aufzug anläßlich des Bundesparteitages der NPD in München am 12. Oktober 1974, durch die Unterzeichnung einer Protesterklärung gegen die Verhaftung des KPD-Mitgliedes M... und anderer an der Demonstration gegen den NPD-Parteitag beteiligter Personen, durch das Anbringen von Plakaten für die KPD und die Beteiligung an der Beerdigung von Holger M... in Hamburg am 18. November 1974 mit verfassungsfeindlichen Zielsetzungen identifiziert hätte. Es hat damit vernachlässigt, daß Zweifel des Dienstherrn an der künftigen Verfassungstreue eines Beamtenbewerbers keinen Nachweis einer "verfassungsfeindlichen" Betätigung erfordern. Es hat nicht beachtet, daß der Dienstherr sich darauf beschränkt hat und auch darauf beschränken durfte, die festgestellten äußeren Verhaltensweisen der Klägerin seinem Urteil zugrunde zu legen und hieraus im Wege wertender Schlußfolgerung auf eine darin möglicherweise zum Ausdruck kommende, mit der künftigen beamtenrechtlichen Treuepflicht nicht vereinbare Motivation zu schließen.

35

Der Verwaltungsgerichtshof hat weiter nicht ausreichend berücksichtigt, daß eine im Einzelfall zur Zerstreuung berechtigter Zweifel geeignete verfassungskonforme innere Einstellung des Beamtenbewerbers nur insoweit zu dem seiner Überprüfung in vollem Umfange unterliegenden Sachverhalt gehört, als er sie ohne die dem Dienstherrn vorbehaltene Beurteilung der Persönlichkeit des Beamtenbewerbers durch Rückschlüsse aus äußeren Tatsachen ermitteln kann und daß nur insoweit eine Verteilung der materiellen Beweislast in Betracht kommt. Er hat bei der Tatsachenermittlung jeweils aus den eigenen Angaben der Klägerin geschlossen, daß sie bei ihren Aktivitäten sujektiv keine verfassungsfeindlichen Zielsetzungen verfolgt habe. So hat er unter anderem ausgeführt, die Einlassung der Klägerin, sie habe sich an der nächtlichen Plakataktion beteiligt - ein Verhalten, das objektiv geeignet ist, die Ziele dieser Partei zu unterstützen -, um von ihrem Bekannten eher nach Hause gebracht zu werden, könne ihr nicht widerlegt werden. Wenn für eine derartige, Wertung der inneren Einstellung keine nachweisbaren konkreten Anhaltspunkte festgestellt werden können, muß jedoch insoweit gegebenenfalls die Klägerin die Beweislast tragen.

36

Mit der eingehenden Würdigung der eigenen Angaben und Erklärungen der Klägerin und damit der Beurteilung ihrer Glaubwürdigkeit hat der Verwaltungsgerichtshof zugleich die den Verwaltungsgerichten bei der Prüfung einer derartigen Prognoseentscheidung gezogenen Grenzen überschritten. Er hat nicht beachtet, daß derartige Angaben und Erklärungen der Klägerin zu ihrer politischen Einstellung und ihren Absichten als Beurteilungselemente zwar vom Dienstherrn ebenfalls bei der Eignungsprognose zu berücksichtigen sind, diese Beurteilung des Dienstherrn vom Gericht aber nur auf die Einhaltung der allgemeingültigen Wertmaßstäbe überprüft werden darf. Eine andere Auffassung müßte tatsächlich zu dem vom Beklagten befürchteten Ergebnis führen, daß für die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn kein Raum mehr ist. Eine in dieser Weise die Prognoseentscheidung der Behörde steuernde eigene Bewertung der Erklärungen und Angaben von Beamtenbewerbern ist dem Gericht verwehrt.

37

Die Entscheidung des Berufungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die vom Beklagten angeführten, gleichgerichteten Verhaltensweisen der Klägerin - Ihre Richtigkeit unterstellt - sind nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand jedenfalls in ihrer Gesamtheit ("Summeneffekt") unter Berücksichtigung der Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn bei objektiver Betrachtungsweise nicht generell ungeeignet, berechtigte Zweifel des Dienstherrn an ihrer Verfassungstreue auszulösen. Die Ausführungen der Klägerin bei dem Einstellungsgespräch - und auch ihre späteren Erklärungen, soweit sie Rückschlüsse auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung zulassen - zwingen auch nicht etwa zu dem Schluß, daß der Beklagte bei fehlerfreier Wertung unter Beachtung allgemeingültiger Wertmaßstäbe seine berechtigten Zweifel als ausgeräumt ansehen müßte. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben.

38

Für eine abschließende Entscheidung bedarf es weiterer Aufklärung. Das Berufungsgericht hat offengelassen, ob das "Raith-Komitee" der Verfassungsordnung widerstreitende Ziele verfolgte und insoweit keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Es hat weiter - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - bisher noch nicht festgestellt, ob und gegebenenfalls welche (äußeren) tatsächlichen Umstände vorliegen, die geeignet sein könnten, die der Eignungsprognose des Dienstherrn zugrundeliegenden Beurteilungselemente in einem anderen Licht erscheinen zu lassen. Dies wird - unter Beachtung der Mitwirkungslast der Klägerin - nachzuholen sein. Da das Revisionsgericht diese notwendigen Feststellungen nicht selbst treffen darf, ist die Sache gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 17 700 DM festgesetzt.

Niedermaier
Dr. Franke
Dr. Lemhöfer
Sommer
Dr. Müller

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