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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.12.1986, Az.: BVerwG 7 C 60.84
Private Grundschule; Besonderes pädagogisches Interesse; Entscheidungsspielraum; Unterrichtsverwaltung; Beschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit; Förderungswürdige pädagogische Prägung; Nachweis; Öffentliche Grundschule
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 10.12.1986
Referenz: JurionRS 1986, 12474
Aktenzeichen: BVerwG 7 C 60.84
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Berlin - 10.06.1982 - AZ: 3 A 494.81

OVG Berlin - 02.02.1984 - AZ: 3 B 61.82

nachgehend:

BVerfG - 16.12.1992 - AZ: 1 BvR 167/87

Fundstellen:

BVerwGE 75, 275 - 280

DÖV 1987, 395-396

DÖV 1993, 22

DVBl 1987, 560-561

DVBl 1987, 312-314 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 1987, 18

NVwZ 1987, 318-319 (Volltext mit amtl. LS)

RdJB 1987, 402-404

RdJB 1988, 107

BVerwG, 10.12.1986 - BVerwG 7 C 60.84

Amtlicher Leitsatz:

Bei der Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses an der Zulassung einer privaten Grundschule gemäß Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG steht der Unterrichtsverwaltung ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Entscheidungsspielraum zu.

Die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG setzt voraus, daß nach Auffassung der Unterrichtsverwaltung die zu genehmigende private Grundschule auch und gerade im Hinblick auf den verfassungsmäßigen Vorrang der öffentlichen Grundschule eine förderungswürdige pädagogische Prägung aufweist.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. November 1986
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Sendler und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Willberg, Kreiling, Dr. Franßen und Seebass
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 2. Februar 1984 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

1

I.

Der Kläger, ein eingetragener Verein, erstrebt für die von ihm unterhaltene private Grundschule (die sogenannte "F.") die staatliche Genehmigung. Seinen Antrag lehnte der Senator für Schulwesen mit Bescheid vom 29. Juni 1981 ab, weil ein nach Art. 7 Abs. 5 GG für die Zulassung der Schule erforderliches besonderes pädagogisches Interesse nicht anerkannt werden könne. Neue, wissenschaftlich erarbeitete oder zu Ende gedachte Unterrichtsmethoden lägen dem pädagogischen Konzept der Schule nicht zugrunde. Zu beanstanden seien insbesondere eine Überbetonung des Projektverfahrens, wodurch die Vermittlung von Grundfertigkeiten erschwert werde, eine zu weit gehende und daher die Schüler überfordernde Orientierung des Unterrichts an deren Bedürfnissen und eine unzureichend formulierte Lehrersteuerung im Primarbereich. Das Konzept sei mit Teilen des Rahmenplans für die öffentlichen Grundschulen kombiniert und mit Elementen angereichert worden, die scheinbare Defizite des öffentlichen Schulwesens ausgleichen sollten. Ein Erfolg dieses Konzepts könne jedoch nur schwer vorausgesagt werden. Es sei allenfalls vertretbar, das pädagogische Interesse an der Erprobung dieses Konzepts einmalig anzuerkennen. Dies sei bereits trotz Bedenken für ein vergleichbares Konzept ("Ufa-Schule" in Tempelhof) geschehen.

2

Der Kläger erhob daraufhin Verpflichtungsklage, die in den Vorinstanzen erfolglos war. In dem Berufungsurteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 2. Februar 1984 (RdJB 1985 S. 149) wird im wesentlichen ausgeführt: Private Volksschulen dürften nur ausnahmsweise unter den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 5 GG errichtet werden. Den öffentlichen Grundschulen sei ein Vorrang eingeräumt. Das öffentliche Interesse an der Zusammenfassung der Kinder aller Volksschichten in der staatlichen Grundschule schließe es entgegen der Auffassung des Klägers aus, allein dem Wunsch einer Minderheit von Erziehungsberechtigten, für ihre Kinder eine private Ersatzschule einzurichten, ausschlaggebende Bedeutung für die Frage beizumessen, ob die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anzuerkennen habe. Dagegen spreche insbesondere auch die Entstehungsgeschichte des Art. 147 Abs. 2 WRV, mit dem Art. 7 Abs. 5 GG weitgehend wörtlich und auch im sachlichen Regelungsgehalt übereinstimme. Bei dem besonderen pädagogischen Interesse handele es sich um eine Ausprägung des öffentlichen Interesses. Die Anerkennung des besonderen pädagogischen Interesses setze voraus, daß nach Auffassung der Unterrichtsverwaltung die zu genehmigende private Grundschule auch und gerade im Hinblick auf den verfassungsmäßigen Vorrang des staatlichen Grundschulwesens eine förderungswürdige pädagogische Prägung aufweise.

3

Die behördliche Entscheidung darüber unterliege nur einer beschränkten gerichtlichen Kontrolle. Entgegen der Auffassung des Klägers entziehe sich die Anerkennung des besonderen pädagogischen Interesses einer objektiven Feststellung, bei der sich das Gericht der Hilfe eines Sachverständigen bedienen könnte. Die gegenteilige Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Urteil vom 29. November 1982 sei nicht überzeugend. Die gerichtliche Kontrolle habe sich wie in anderen vergleichbaren Fällen, z.B. bei der Bewertung von Prüfungsleistungen, darauf zu beschränken, ob die behördliche Entscheidung verfahrensfehlerhaft zustande gekommen sei, allgemein anerkannte Bewertungsgrundsätze mißachte, auf sachfremden Erwägungen beruhe oder ob sonst willkürlich gehandelt worden sei. Bei der vorgenommenen Überprüfung hätten rechtserhebliche Bewertungsfehler nicht festgestellt werden können; dies hat das Berufungsgericht im einzelnen ausgeführt.

4

Mit der zugelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Klagebegehren weiter. Er rügt die Verletzung des Art. 7 Abs. 5 GG. Der Unterrichtsverwaltung komme bei der Frage, ob sie ein besonderes pädagogisches Interesse im Sinne des Art. 7 Abs. 5 GG anerkenne, kein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Sie habe vielmehr ein besonderes pädagogisches Interesse im Sinne des Art. 7 Abs. 5 GG anzuerkennen, wenn das Konzept für die beantragte private Grundschule eine förderungswürdige Prägung aufweise, insbesondere die geplanten Lehr- und Erziehungsmethoden wissenschaftlich erarbeitet seien. Ob diese Voraussetzungen vorlägen, unterliege gegebenenfalls mit Hilfe von Sachverständigen der vollen Nachprüfbarkeit durch die Gerichte. Die herkömmliche Interpretation des Art. 7 Abs. 5 GG mit Blick auf die Entstehungsgeschichte des Art. 147 Abs. 2 WRV sei verfehlt. Die staatliche Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG werde durch Art. 7 Abs. 4 GG erheblich eingeschränkt. Dem Einheitsschulgedanken, der in gewisser Weise in Art. 7 Abs. 5 GG zum Ausdruck komme, könne heute nicht mehr die Bedeutung zukommen wie unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung. Auch wenn man von einem Beurteilungsspielraum der Unterrichtsverwaltung ausgehen wollte, hätte das Berufungsgericht den der Schulverwaltung zustehenden Entscheidungsspielraum verkannt. In diesem Falle sei eine Anknüpfung an die Rechtsprechung zum Planungsrecht sachgerecht. Die Entscheidung darüber, ob die Zulassung einer privaten Volksschule von besonderem pädagogischen (bildungspolitischem) Interesse sei, könne nicht allein der Schulverwaltung überlassen bleiben, sondern bedürfe der Beteiligung der von dieser planerischen Entscheidung betroffenen Adressaten (Eltern, Kinder, Lehrer, Wissenschaftler usw.). Das Berufungsgericht habe eine Interessenabwägung nicht vorgenommen. Das Gericht habe den gestellten Beweisantrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens rechtsfehlerhaft, abgelehnt.

5

Der Kläger beruft sich ferner auf das von ihm vorgelegte Rechtsgutachten des Prof. Dr. Ingo R. und seines wissenschaftlichen Mitarbeiters Bernd Martin G. vom Mai 1986.

6

Der Beklagte beantragt,

die Revision des Klägers zurückzuweisen.

7

Er verteidigt das Berufungsurteil.

8

Auch der Oberbundesanwalt stimmt dem Berufungsurteil zu.

9

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet; die von ihm gerügte Verletzung des Art. 7 Abs. 5 GG liegt nicht vor.

10

Nach Art. 7 Abs. 5 GG ist eine private Volksschule nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht. Diese Zulassungsbedingungen für private Volksschulen, von denen hier nur die 1. Alternative der Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses durch die Unterrichtsverwaltung in Betracht kommt, müssen für private Volksschulen zusätzlich zu den allgemeinen Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 GG erfüllt werden.

11

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, daß der Unterrichtsverwaltung bei der Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses an der Zulassung einer privaten Volksschule ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Entscheidungsspielraum zusteht. Eine Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle bei der Überprüfung des Tatbestandes des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG wird auch im Schrifttum nahezu einhellig bejaht, indem der Unterrichtsverwaltung ein Ermessen oder ein Beurteilungsspielraum zugebilligt wird (vgl. Hans Heckel, Deutsches Privatschulrecht, 1955, Anm. 51 S. 291; Heckel-Avenarius, Schulrechtskunde, 6. Aufl. 1986, Tz. 13.63 S. 151; Peters in: Bettermann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte 1960, IV/1 S. 437; v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1957, Art. 7 Anm. VII 2 S. 297; Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Art. 7 RdNr. 82; Hamann-Lenz, Grundgesetz, 3. Aufl. 1970, Art. 7. Abs. 5 RdNr. 16; auch Ingo Richter in AK-GG, Art. 7 RdNr. 59; ferner Johann Peter Vogel, Anm. in RdJB 1983 S. 240 und 1985 S. 151 f.). Der abweichenden Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Urteil vom 29. November 1982 (ESVGH 33, 89 = RdJB 1983 S. 235), das besondere pädagogische Interesse im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG unterliege als unbestimmter Rechtsbegriff der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung, vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.

12

Für einen gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraum der Schulbehörde spricht schon der Wortlaut des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG, der eindeutig darauf abstellt, ob die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt. Diese Auslegung ist aber auch nach dem Zweck des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG sachlich geboten.

13

Art. 7 Abs. 5 GG schränkt - wie schon Art. 147 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) vom 11. August 1919 - die Freiheit der Errichtung privater Volksschulen im Interesse der Zusammenfassung der Kinder aller Volksschichten in der öffentlichen Volksschule ein (vgl. Lande, Die Schule in der Reichsverfassung, 1929, zu Art. 147 Abs. 2 WRV S. 157; Hans Heckel, a.a.O., S. 290). Deswegen darf eine private Volksschule, zu der nach heutigem Sprachgebrauch jedenfalls die Grundschule gehört, nur zugelassen werden, wenn einer der in Art. 7 Abs. 5 GG genannten Ausnahmefälle vorliegt. Der Gedanke des Vorrangs der staatlichen Volksschule als einer die Kinder aller Volksschichten zusammenfassenden Einheitsschule liegt auch dem Art. 7 Abs. 6 GG (früher Art. 147 Abs. 3 WRV) zugrunde, der die Errichtung von Vorschulen, d.h. Grundschulen mit dem Ziel der Vorbereitung auf den Besuch der Höheren Schule, verbietet.

14

Zur Auslegung des Art. 7 Abs. 5 GG darf nicht auf die Privatschulgarantie des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zurückgegriffen werden, wie es die Revision tut. Denn Art. 7 Abs. 5 GG ist eine für den Bereich der Volksschule (Grundschule) geschaffene eigenständige Regelung, die selbständig neben Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG steht und die Errichtungsfreiheit des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zulässigerweise einschränkt.

15

Das besondere pädagogische Interesse im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG ist auch deutlich abzugrenzen von dem in Art. 7 Abs. 5 2. Alternative GG geregelten Fall der - im Hinblick auf die Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG vorgesehenen - Zulassung konfessioneller oder weltanschaulicher privater Volksschulen. Das Interesse an einer konfessionell oder weltanschaulich geprägten privaten Grundschule kann deswegen nicht als besonderes pädagogisches Interesse im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG gelten (so auch schon Lande, a.a.O., S. 158). Die beiden in Art. 7 Abs. 5 GG genannten Alternativen dürfen nicht miteinander vermengt werden.

16

Entgegen der Ansicht der Revision ist das besondere pädagogische Interesse im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG kein privates, sondern ein ausschließlich öffentliches Interesse; Maßstab für seine Anerkennung ist allein, ob es unter pädagogischen Gesichtspunkten so hinreichend gewichtig ist, daß im öffentlichen Interesse eine Ausnahme von dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der gleichen Grundschule für alle gemacht werden kann.

17

Entgegen der Ansicht der Revision hat sich durch die Änderung der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse nichts daran geändert, daß der verfassungsrechtliche Grundsatz des Vorrangs der einheitlichen gleichen Grundschule für alle Kinder für die Auslegung des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG weiterhin maßgebend ist. Für eine Relativierung oder Umgehung des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG durch eine "zeitgemäße" Interpretation, wie sie die Revision im Auge hat, ist kein Raum. Der Grundsatz des Vorrangs der öffentlichen Grundschule für alle Kinder ist eine bereits in der Verfassung selbst vorgenommene Konkretisierung des Sozialstaatsgebots des Grundgesetzes.

18

Wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, setzt die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG hiernach voraus, daß nach Auffassung der Unterrichtsverwaltung die zu genehmigende private Grundschule auch und gerade im Hinblick auf den verfassungsmäßigen Vorrang der öffentlichen Grundschule eine förderungswürdige pädagogische Prägung aufweist. Die Unterrichtsverwaltung, deren Bestimmungsrecht letztlich Konsequenz aus der institutionellen Garantie der staatlichen Schulaufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG (früher Art. 144 WRV) ist, wird hierbei gewissermaßen als von der Verfassung bestimmte Sachwalterin des öffentlichen Interesses tätig (vgl. auch Kaschner in RdJB 1983 S. 329/333).

19

Die Einräumung eines gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Entscheidungsspielraums der Unterrichtsverwaltung bei der Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG ist nach dem Zweck der Vorschrift sachlich auch deswegen geboten, weil die Schulverwaltung als fachlich kompetente und mit den Schulverhältnissen in ihrem Aufsichtsbereich am besten vertraute Stelle im besonderen Maße geeignet ist, sämtliche für die Beurteilung des besonderen pädagogischen Interesses an der Zulassung einer privaten Volksschule relevanten Gesichtspunkte fachgerecht zu bewerten. Dies gilt neben den pädagogischen und fachwissenschaftlichen Bewertungen, um die es in erster Linie bei der Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG geht und für die es weitgehend an rechtsverbindlichen Maßstäben fehlt, auch für prognostische Erwägungen, die die Schulbehörde bei der Prüfung eines besonderen pädagogischen Interesses, z.B. bei der Beurteilung eines pädagogischen Konzepts und seiner etwaigen Einwirkungen auf die Schulkinder sowie bei der Einschätzung zukünftiger bildungspolitischer Entwicklungen, anzustellen hat. Als fachlich pädagogische Bewertung entzieht sich die Entscheidung über die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG einer objektiven Feststellung, die das Gericht mit Hilfe von Sachverständigen treffen könnte. Bei der Besonderheit des Tatbestandes des Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG kann das Gericht seine eigene pädagogische Bewertung nicht an die Stelle der Bewertung der dafür zuständigen Unterrichtsverwaltung setzen.

20

Das vom Verfassunggeber in Art. 7 Abs. 5 1. Alternative GG der Unterrichtsverwaltung eingeräumte Bewertungsvorrecht mit der Folge der gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren Entscheidung über die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses verstößt nicht gegen die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG (vgl. BVerwGE 59, 213 <216>[BVerwG 13.12.1979 - 5 C 1/79]); ein solcher Entscheidungsspielraum wird vielmehr von den eigenen pädagogischen Erwägungen der Unterrichtsverwaltung geprägt und begrenzt, so daß eine sich in diesem Rahmen haltende Entscheidung keine Rechte des Klägers verletzt.

21

Das Berufungsgericht hat ohne Verletzung von Bundesrecht seine gerichtliche Kontrolle darauf beschränkt, ob die Entscheidung der Schulbehörde über die Nichtanerkennung eines besonderen öffentlichen Interesses für die von dem Kläger unterhaltene private Grundschule verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist, ihr ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist, allgemein anerkannte pädagogisch-fachwissenschaftliche Bewertungsgrundsätze mißachtet, sachfremde Erwägungen angestellt worden sind oder sonst willkürlich gehandelt worden ist. Derartige Verstöße sind hier nicht festzustellen, wie in dem Berufungsurteil zutreffend ausgeführt wird. Die Schulbehörde hat ihre ablehnende Entscheidung im wesentlichen darauf gestützt, daß dem pädagogischen Konzept des Klägers keine neuen, wissenschaftlich erarbeiteten Unterrichtsmethoden zugrunde lägen, seine Ziele und Inhalte auf dem Rahmenplan für die öffentlichen Grundschulen basierten und teilweise hier als Schulversuch auch durchgeführt würden und daß schließlich die praktische Erprobung eines vergleichbaren Konzepts bereits trotz Bedenken für die "Ufa-Schule" in Tempelhof durchgeführt worden sei. Mit diesen Erwägungen hat sich die Schulbehörde im Rahmen des ihr zustehenden Entscheidungsspielraums gehalten. Der vom Kläger beantragten Einholung eines Sachverständigengutachtens bedurfte es nicht.

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 20.000 DM festgesetzt.

Prof. Dr. Sendler
Willberg
Kreiling
Dr. Franßen
Seebass

Die Sache wird an das BVerwG zurückverwiesen. BVerfG B. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -

 
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