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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.10.1987, Az.: BVerwG 2 C 72.86
Meinungsäußerungsfreiheit; Politischer Meinungskampf; Teilnahme des Richters; Außerdienstliches Engagement; Zeitungsanzeige; Raketenstationierung
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 29.10.1987
Referenz: JurionRS 1987, 12783
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 72.86
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Schleswig - 12.12.1984 - AZ: 11 A 60/84

OVG Schleswig-Holstein - 10.12.1985 - AZ: 5 A 43/85

Fundstellen:

BVerwGE 78, 216 - 223

AfP 1988, 99-101

Betr. Justiz 1988, 205-207

DÖD 1988, 140-141

DokBer B 1988, 43-49

DÖV 1988, 377-379

DRiZ 1988, 373

DRiZ 1989, 15

DRiZ 1988, 180-181

DVBl 1988, 351-353 (Volltext mit amtl. LS)

JR 1988, 143

KJ 1988, 167

MDR 1988, 343-344 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1988, 1748-1750 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 1988, 736 (amtl. Leitsatz)

ZBR 1990, 311

ZBR 1988, 128-130

BVerwG, 29.10.1987 - BVerwG 2 C 72.86

Amtlicher Leitsatz:

Der Richter genießt nicht als Amtsträger, sondern als Staatsbürger das Grundrecht der Meinungsfreiheit.

Die Pflicht zu der durch das Richteramt gebotenen Mäßigung und Zurückhaltung gebietet dem Richter in besonderer Weise, eine klare Trennung zwischen dem Richteramt und der Teilnahme am politischen Meinungskampf einzuhalten. Er verletzt diese Pflicht, wenn er das Richteramt ausdrücklich in Anspruch nimmt und einsetzt, um einer von ihm selbst geteilten politischen Auffassung größere Beachtung und Überzeugungskraft zu verschaffen.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Oktober 1987
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Fischer,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Franke und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Lemhöfer, Dr. Müller und Dr. Maiwald
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 10. Dezember 1985 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

1

I.

Der Kläger ist Vorsitzender Richter am Landgericht L. Gemeinsam mit 34 anderen Richtern und Staatsanwälten gab er am 6. August 1983 in der Tageszeitung "Lübecker Nachrichten" die folgende Anzeige auf:

2

Der Beklagte hatte die Richter - auch den Kläger - bereits mit Schreiben vom 2. August 1983 darauf hingewiesen, daß die beabsichtigte Veröffentlichung unter Bezugnahme auf das Amt der gesetzlich gebotenen Zurückhaltung bei politischer Betätigung von Richtern widerspreche. Nach Erscheinen der Anzeige und vorheriger Anhörung erteilte der Beklagte dem Kläger unter dem 25. August 1983 eine Ermahnung, künftig die gesetzlich gebotene Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer Betätigung zu wahren.

3

Der Kläger hat nach erfolglosem Vorverfahren Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben; es hat die Ermahnung und den Widerspruchsbescheid aufgehoben. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten durch das in NJW 1986, 1126 veröffentlichte Urteil das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen.

4

Der Kläger hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils begehrt. Die Revision rügt Verletzung materiellen Rechts.

5

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

6

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

7

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält die Ermahnung für rechtmäßig, weil der Kläger den "Amtsbonus" genutzt habe, um eigene politische Vorstellungen öffentlich wirksamer vorzutragen.

8

II.

Die Revision ist zulässig, aber nicht begründet.

9

Gemäß § 71 Abs. 3 des Deutschen Richtergesetzes - DRiG - in Verbindung mit § 126 Abs. 1 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Das Richterdienstgericht ist nicht gemäß §§ 26 Abs. 3, 71 Abs. 1 Satz 1, 77, 78 Nr. 1 und Nr. 4 Buchst. e DRiG in Verbindung mit §§ 57 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 Buchst. f, 71 des Schleswig-Holsteinischen Richtergesetzes (Landesrichtergesetz - LRiG -) in der Fassung vom 27. April 1981 (GVOBl. S. 79) zuständig. Die Ermahnung nach § 26 Abs. 2 DRiG ist keine Disziplinarmaßnahme. Dem Kläger wird kein Dienstvergehen zur Last gelegt, d.h. ein nicht nur objektiv pflichtwidriges, sondern auch schuldhaftes und im besonderen Maße zur Achtungs- und Vertrauenseinbuße geeignetes außerdienstliches Verhalten (§ 6 Abs. 1 LRiG i.V.m. § 93 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Schleswig-Holstein in der Fassung vom 10. Mai 1979 , vgl. auch BVerwGE 67, 222; BGHZ 90, 34 <37 f.>[BGH 31.01.1984 - RiZ R 4/83];  90, 41) [BGH 31.01.1984 - RiZ R 4/83].

10

Der Präsident des Landgerichts war auf Grund der Pflichtverletzung des Klägers im außerdienstlichen Bereich gemäß § 26 Abs. 1 und 2 DRiG befugt, im Rahmen der Dienstaufsicht eine Ermahnung auszusprechen (BGHZ 90, 34 <37, 39>[BGH 31.01.1984 - RiZ R 4/83]). Die Ermahnung, künftig die gesetzlich gebotene Mäßigung bei politischer Betätigung zu wahren, ist rechtmäßig, weil die Mitunterzeichnung und Veröffentlichung der Zeitungsanzeige "35 Richter und Staatsanwälte des Landgerichts Lübeck gegen die Raketenstationierung" in den Lübecker Nachrichten vom 6. August 1983 mit den Dienstpflichten des Klägers als Richter nicht vereinbar war. Diese ergeben sich aus der den Richtern im Grundgesetz eingeräumten Rechtsstellung.

11

Gemäß Art. 97 Abs. 1 GG sind die Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Sie sind, soweit sie Recht sprechen, an Weisungen nicht gebunden. Diese Vorschrift dient in erster Linie dem Schutz der rechtsprechenden Gewalt vor Eingriffen durch die Legislative und die Exekutive (BVerfGE 12, 67 <71>[BVerfG 17.01.1961 - 2 BvL 25/60]). Sie enthält eine Teilkonkretisierung des in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verankerten Gewaltenteilungsprinzips im Hinblick auf die Dritte Gewalt und gleichzeitig eine Wiederholung des Art. 20 Abs. 3 GG, nach dem die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden sind. Neben der in Art. 97 Abs. 1 GG ausdrücklich garantierten sachlichen Unabhängigkeit und der in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell gesicherten persönlichen Unabhängigkeit ist dem Begriff der richterlichen Tätigkeit wesentlich, "daß sie von einem nicht beteiligten Dritten ausgeübt wird". Neutralität, Unparteilichkeit und Distanz sind mit dem Begriff des Richters im Sinne von Art. 97 GG untrennbar verknüpft, wie er sich auch aus dem Rechtsstaatsprinzip, dem Gebot der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG), aus Art. 92 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt (BVerfGE 3, 377 <381>[BVerfG 29.04.1954 - 1 BvR 328/52];  4, 331 <346>[BVerfG 09.11.1955 - 1 BvR 284/54];  21, 139 <145 f. [BVerfG 01.02.1967 - 1 BvR 630/64]>; 26, 186 <198>; 42, 64 <78>; 60, 253 <296>). Die Unabhängigkeit ist insoweit verpflichtende Aufgabe des Richters, dem gemäß Art. 92 GG die rechtsprechende Gewalt anvertraut ist. Sie begründet eine entsprechende Verantwortung und einen entsprechenden Pflichtenkreis, der andersartig ist und weitreichender sein kann als der eines weisungsgebundenen Beamten. Der Richter muß bei der rechtsprechenden Tätigkeit stets in der Lage sein, frei von außerrechtlichen Einflüssen, Zwängen und Rücksichtnahmen Gesetz und Recht Geltung zu verschaffen.

12

§ 39 DRiG konkretisiert die mit der Rechtsstellung des Richters verbundene Pflicht zur Zurückhaltung und Mäßigung. Nach dieser Vorschrift, die unter Heranziehung der dargestellten verfassungsrechtlichen Vorgaben auszulegen ist, hat der Richter sich innerhalb und außerhalb seines Amtes, auch bei politischer Betätigung, so zu verhalten, daß das Vertrauen in seine Unabhängigkeit nicht gefährdet wird. Unabhängigkeit ist dabei nicht nur im Sinne der Unabhängigkeit von den Prozeßbeteiligten, insbesondere der Vorschriften über die Ausschließung und Ablehnung von Richtern (vgl. u.a. § 54 VwGO, §§ 41 f. ZPO) zu verstehen, sondern - wie sich aus den vorangehenden Ausführungen ergibt - in weit umfassenderem Rahmen im Sinne einer äußeren und inneren Unabhängigkeit, also im Sinne von Neutralität, Unparteilichkeit und Distanz. Sie fordert Offenheit und Freiheit der Rechtsprechung gegenüber Staat und Gesellschaft, gegenüber Wertvorstellungen und Ideologien sowie Ausgewogenheit. Voreingenommenheit, Vorurteile und auch Abhängigkeiten von nichtstaatlichen Institutionen und Kräften (u.a. von Verbänden, der Presse, den Parteien und Kirchen) sind mit ihr unvereinbar. Diese innere und äußere Unabhängigkeit des Richters und das Vertrauen in diese Unabhängigkeit werden vom Gesetz als selbstverständlich vorausgesetzt. Der Richter darf aber durch sein Verhalten keinen gegenteiligen Eindruck erwecken. Seine subjektive Überzeugung, unabhängig zu sein, schließt allein einen Verstoß gegen § 39 DRiG nicht aus. Maßgebend ist vielmehr das Vertrauen derer, die sich an dem Begriff der Unabhängigkeit in dem dargelegten Sinne orientieren. Ebenso wie eine wegen überspitzter Anforderungen und Empfindlichkeiten nicht mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben und der gesetzlichen Regelung zu vereinbarende Einbuße an Vertrauen unbeachtlich ist, müssen "schlechte Sitten" außer Betracht bleiben.

13

Die sich aus Art. 97 GG ergebenden, in § 39 DRiG konkretisierten Pflichten eines Richters sind mit Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar, nach dem jeder das Recht hat, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Art. 97 GG gewährleistet dem Richter die Unabhängigkeit nicht als subjektives Recht, als Richterprivileg im Sinne eines zusätzlichen Grundrechts. Die Unabhängigkeit dient vielmehr allein dem Interesse an einer funktionsfähigen, intakten, rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Rechtsprechung. Der Richter kann sich deshalb bei Ausübung seines Amtes nicht auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG berufen. Er genießt vielmehr als Staatsbürger wie jeder andere Staatsbürger den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Der Richter muß allerdings auch außerhalb seines amtlichen Pflichtenkreises der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die in das Richteramt gesetzt werden. Der Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ist ihm insoweit gewährleistet, als es mit den sich aus seinem Richteramt ergebenden Pflichten vereinbar ist, wobei die rechtlich begründeten Grenzen des Art. 5 GG im Lichte des durch sie begrenzten Grundrechts auszulegen sind (vgl. hierzu die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zu den durch Art. 33 Abs. 5 GG gedeckten Regelungen des Beamten- und Disziplinarrechts: BVerfGE 39, 334 <366 f.>[BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] mit umfangreichen Nachweisen; BVerfG, Vorprüfungsausschuß, Beschluß vom 30. August 1983 - 2 BvR 1334/82 - [BVerfG 30.08.1983 - 2 BvR 1334/82]>; BVerwGE 47, 330 <355 f.>[BVerwG 06.02.1975 - II C 68/73];  52, 313 <328>[BVerwG 21.04.1977 - V C 69/75];  61, 176 <177 f. [BVerwG 21.11.1980 - 7 C 4/80]>).

14

Außerdienstliche Meinungsäußerungen eines Richters in der Öffentlichkeit stehen hiernach grundsätzlich unter dem Schutz des Art. 5 Abs. 1 GG. Als Staatsbürger kann der Richter seine Auffassungen in Wort, Schrift und Bild äußern und verbreiten, und zwar unabhängig davon, ob andere die von dem Richter vertretene Meinung für richtig oder falsch halten. Staat und Gesellschaft können an unkritischen Richtern kein Interesse haben. Der Richter kann sich, soweit kein unmittelbarer Bezug zu konkreten, von ihm zu entscheidenden Rechtsstreitigkeiten besteht, mit der gebotenen Sachlichkeit und Distanz in Wort und Schrift u.a. in Zeitschriften, in Referaten, bei Kolloquien usw. zu jedem Thema, auch zu rechtspolitischen Fragen äußern. Auch die Erwähnung des Richteramts ist in der Regel erlaubt (§ 6 Abs. 1 LRiG i.V.m. § 97 Abs. 2 Satz 1 LBG; vgl. § 46 DRiG i.V.m. § 81 Abs. 2 Satz 1 BBG und entsprechende Vorschriften anderer Länder), ebenso wie ein Richter, dessen Rechtsstellung in der Öffentlichkeit bekannt ist, nicht von Meinungsäußerungen ausgeschlossen ist.

15

Für die politische Betätigung eines Richters gilt kein anderer Maßstab. Der Richter darf sich, wie sich aus dem Wortlaut des § 39 DRiG eindeutig ergibt, politisch und auch parteipolitisch betätigen, Ämter übernehmen, in der Öffentlichkeit als Funktionär auftreten und sich am Wahlkampf beteiligen (vgl. auch § 36 DRiG), und zwar ohne Rücksicht darauf, ob er mit der Auffassung der jeweiligen Regierung übereinstimmt oder ihr widerspricht. Ein parteipolitisches Engagement gefährdet demgemäß, wenn nicht weitere Umstände hinzutreten, nach dem Gesetz grundsätzlich nicht das Vertrauen in die Unabhängigkeit des Richters. Er kann eine politische Auffassung nicht nur haben, sondern auch vertreten und dennoch seine Unabhängigkeit bei der Ausübung der rechtsprechenden Tätigkeit bewahren. Die Pflicht zu der durch das Richteramt gebotenen Mäßigung und Zurückhaltung gebietet ihm jedoch in besonderer Weise, eine klare Trennung zwischen Richteramt und seiner Teilnahme am politischen Meinungskampf einzuhalten. Er darf bei seinen privaten Äußerungen nicht den Anschein einer amtlichen Stellungnahme erwecken. Er verletzt seine sich aus dem ihm anvertrauten Richteramt ergebenden Pflicht auch, wenn er das Amt und das mit diesem auf Grund seiner verfassungsrechtlichen Ausgestaltung verbundene Ansehen und Vertrauen durch Hervorhebung dazu benutzt und einsetzt, um seiner Meinung in der politischen Auseinandersetzung mehr Nachdruck zu verleihen und durch den Einsatz des Richteramtes eigene politische Auffassungen wirksamer durchzusetzen. Dafür ist ihm das Amt nicht anvertraut. Ob ein Richter diese sich aus seiner Rechtsstellung als Richter ergebenden Grenzen der Meinungsfreiheit beachtet oder überschritten hat, ist jeweils unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls zu entscheiden.

16

Auf Grund dieser Rechtslage und der das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) ist die an den Kläger gerichtete Ermahnung nicht zu beanstanden.

17

Der Kläger hat bei der Anzeige in den "Lübecker Nachrichten", die eine Stellungnahme zu im politischen Meinungskampf umstrittenen Rechtsfragen enthält, sein Amt und dessen Zuordnung zum örtlichen Landgerichtsbezirk als Überschrift an die Spitze dieses Beitrages zum politischen Meinungskampf gestellt und diesem seinen Namen beigefügt. Damit hat er gemeinsam mit den übrigen Unterzeichnern - ausschließlich Richtern und Staatsanwälten - sein Richteramt, wenn auch ohne Hinweis auf seinen konkreten Status (Vorsitzender Richter), ausdrücklich in Anspruch genommen und eingesetzt, um einer von ihm selbst geteilten politischen Auffassung eine größere Beachtung und höhere Überzeugungskraft zu verschaffen. Er hat das ihm anvertraute Richteramt mit seiner privaten Sphäre verbunden und dadurch einen eindeutigen dienstlichen Bezug hergestellt. Dies ist mit den Dienstpflichten des Klägers als Richter nicht vereinbar. Diese Inanspruchnahme des Richteramtes und des in dieses Amt gesetzten Vertrauens zur Durchsetzung seiner persönlichen Meinung in der politischen Auseinandersetzung hat er durch die Betonung des "beruflichen Selbstverständnisses" im Text der Anzeige noch weiter unterstrichen.

18

Die Frage, ob die Anzeige ihrem Inhalt nach - unabhängig von der Inanspruchnahme des Richteramtes - mit den Pflichten des Klägers als Richter vereinbar ist, bedarf im vorliegenden Verwaltungsstreitverfahren keiner Erörterung.

19

Der Kläger kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, daß bei Meinungsäußerungen in der politischen Auseinandersetzung in anderen Berufen die Berufsangabe - z.B. bei Ärzten - allgemein üblich sei. Richter kann man sich wegen des verfassungsrechtlich verankerten Grundsatzes des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG), anders als Angehörige anderer Berufe, nicht aussuchen. Diese haben kein Amt. Für sie gilt kein auf verfassungsrechtlichen Vorgaben beruhendes Mäßigungs- und Zurückhaltungsgebot im Sinne von § 39 DRiG.

20

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist jedenfalls, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, durch die Ermahnung nicht berührt. Sie setzt kein Verschulden voraus. Einen persönlichen Schuldvorwurf hat der Beklagte mit dieser Maßnahme auch nicht verbunden. Ob dies unzulässig wäre, ist für die Entscheidung unerheblich (vgl. BGHZ 51, 280 <286>[BGH 03.01.1969 - RiZ R 6/68];  90, 34 <39>[BGH 31.01.1984 - RiZ R 4/83]; BGH - Dienstgericht des Bundes, Urteil vom 22. März 1985 - RiZ 2/84 - ).

21

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde- und das Revisionsverfahren auf je 4.000 DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F.).

Fischer
Dr. Franke
Dr. Lemhöfer
Dr. Müller
Dr. Maiwald

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen, weil sie keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat. - BVerfG - 6.6.88 - AZ: 2 BvR 111/88

 
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