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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.09.1988, Az.: BVerwG 7 C 3.86
Atomgesetz; Genehmigungsverfahren; Teilerrichtungsgenehmigung; Standortgegebenheiten; Aufhebung; Konzeptvorbescheid; Billigung; Materielle Präklusion; Technische Vorprüfung
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 09.09.1988
Referenz: JurionRS 1988, 12440
Aktenzeichen: BVerwG 7 C 3.86
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Koblenz - 26.08.1983 - AZ: 10 K 1/82

OVG Rheinland-Pfalz - 03.12.1985 - AZ: 7 A II 1/83

nachgehend:

OVG Koblenz - 24.05.1991 - AZ: 7 C 11749/90

Rechtsgrundlagen:

§ 7 Abs. 2 Nr. 2 Atomgesetz 1959/1974

§ 7 a Atomgesetz 1959/1974

§ 7 b Abs. 2 Atomgesetz 1959/1974

§ 17 Abs. 1 Satz 3 Atomgesetz 1959/1974

§ 19 Atomgesetz 1959/1974

§ 1 Abs. 2 Satz 2 AtomanlagenVO 1970

§ 1 Abs. 3 AtomanlagenVO 1970

§ 3 Abs. 1 AtomanlagenVO 1970

§ 7 AtVfV

§ 7 AtomG

Fundstellen:

BVerwGE 80, 207 - 223

Atw 1988, 507

DokBer A 1988, 353-358

DVBl 1988, 1170-1176 (Volltext mit amtl. LS)

ET 1988, 980-984

JuS 1989, 413-414

NuR 1990, 210-214 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 1989, 52-56 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 1989, 1132-1138 (Urteilsbesprechung von Regierungsrat Dr. Erwin Rumpel)

NVwZ 1993, 855-858 (Urteilsbesprechung von Rechtsreferendaren Martin Vogelsang und Monika Zartmann)

NVwZ-RR 1989, 73 (amtl. Leitsatz)

RdE 1988, 240-245

BVerwG, 09.09.1988 - BVerwG 7 C 3.86

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    Die Aufhebung einer ersten atomrechtlichen Teil-(Errichtungs-)Genehmigung (hier wegen eines Ermittlungs- und Bewertungsdefizits) führt nicht ohne weiteres dazu, daß nachfolgende - nicht mit Erfolg angefochtene - Teilgenehmigungen ihre Bindungswirkung einbüßen.

  2. 2.

    Eine erste atomrechtliche Teilerrichtungsgenehmigung darf nicht erteilt werden, wenn noch Zweifel an der Eignung des Standorts (hier: Festigkeit des Baugrunds) bestehen, ferner nicht, wenn wegen solcher Zweifel inzwischen eine Verschiebung des Reaktorgebäudes und eine dadurch bedingte Änderung der Gebäudeanordnung (Aufgabe der Kompaktbauweise) geplant ist.

  3. 3.

    Was das gebilligte Konzept (Konzeptvorbescheid) ist, muß eindeutig erkennbar sein und steht nicht zur Disposition derart, daß nachträglich eine Bindung an konstruktive Merkmale mit der Begründung verneint werden kann, sie seien - aus technischer Sicht - nur Details und Änderungen deshalb nicht konzeptrelevant.

  4. 4.

    Eine atomrechtliche Errichtungsgenehmigung für eine erst im Konzept gebilligte oder erst vorläufig positiv beurteilte Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen ist nicht zulässig.

  5. 5.

    Eine erste atomrechtliche Teilgenehmigung kann wegen Unbestimmtheit ihres Regelungsgehalts Dritte in ihren Rechten verletzen.

  6. 6.

    Für Änderungen einer atomrechtlichen Genehmigung steht nur das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, nicht auch ein lediglich den gestattenden Teil der Genehmigung betreffendes sogenanntes Freigabeverfahren zur Verfügung.

  7. 7.

    § 3 I Atomanlagenverordnung (jetzt § 7 I 2 AtVfV) verlangt nicht, daß der Einwender zur Vermeidung des Ausschlusses mit Einwendungen (materielle Präklusion) nach der Art einer technischen Vorprüfung der ausgelegten Unterlagen auf erkennbare Mängel der Anlage und ihres Sicherheitssystems hinweist.

  8. 8.

    Eine erste atomrechtliche Teil-(Errichtungs-)Genehmigung mit ihrer Standortbilligung darf nicht isoliert hinsichtlich des großräumigen Standorts aufrechterhalten bleiben, wenn sie hinsichtlich des kleinräumigen Standorts, der im Zusammenhang mit den großräumigen Gegebenheiten gebilligt worden war, geändert wird und wenn außerdem das auf die Standortgegebenheiten insgesamt bezogene Konzept keinen Bestand mehr hat.

In dem Rechtsstreit
hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung
vom 2. September 1988
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Sendler und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Kreiling, Dr. Gaentzsch, Dr. Paetow und Dr. Bardenhewer
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 3. Dezember 1985 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 26. August 1983 werden aufgehoben. Ferner wird die Erste Teilgenehmigung des Ministers für Wirtschaft und Verkehr des Landes Rheinland-Pfalz vom 9. Januar 1975 für die Errichtung des Kernkraftwerks Mülheim-Kärlich aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens sind vom Beklagten zur Hälfte und von den Beigeladenen zu je einem Sechstel zu tragen.

Gründe

1

I.

Der Kläger wendet sich gegen einen als "Erste Teilgenehmigung" bezeichneten Bescheid, mit dem das beklagte Land den Beigeladenen die Genehmigung erteilt hat, in Mülheim-Kärlich ein Kernkraftwerk zu errichten. Der Kläger wohnt 16 km vom Kernkraftwerksstandort entfernt.

2

Die Genehmigung umfaßt die Errichtung des gesamten Kernkraftwerks "nach Maßgabe der Beschreibung im Sicherheitsbericht" vom April 1973, "soweit sich aus den Auflagen zu diesem Bescheid und den Freigabeauflagen für die einzelnen Anlagenteile nichts anderes ergibt". Im Sicherheitsbericht sind der Standort, die Anlage, die Auslegung des Reaktors, Sicherheitsmerkmale, Einrichtungen und Schutzmaßahmen, die Aktivitätsabgabe und Umgebungsbelastung im Normalbetrieb, Störfallanalysen und der Betrieb des Kraftwerks beschrieben. Das Reaktorgebäude sollte danach mit den übrigen Gebäuden der Anlage in sog. Kompaktbauweise einen gemeinsamen Gebäudekomplex bilden. Dieser war in einem Lageplan metergenau eingetragen. Die Genehmigung enthält insgesamt 103 als "Auflagen" bezeichnete Nebenbestimmungen. Nach Nummer 1 dieser "Auflagen" durfte mit der Errichtung der im einzelnen aufgeführten sicherheitstechnisch wichtigen Anlagenteile und Systeme erst nach schriftlicher Freigabeerklärung der Genehmigungsbehörde begonnen werden. Weiter heißt es dort, die Freigabe werde erst erteilt, wenn die Begutachtung durch den Technischen Überwachungsverein Rheinland e.V. (TÜV Rheinland) in ausreichendem Umfange durchgeführt sei und der Genehmigungsbehörde jeweils eine positive gutachtliche Stellungnahme des TÜV Rheinland zur Errichtung vorliege. Die Genehmigung ist nach öffentlicher Bekanntmachung des Vorhabens, nach Auslegung des Antrags und des Sicherheitsberichts zur Einsicht, nach positiver Äußerung der Reaktorsicherheitskommission beim Bundesminister des Inneren zur Erteilung "einer Konzeptgenehmigung sowie der ersten Teilerrichtungsgenehmigung" und nach Begutachtung durch den TÜV Rheinland am 9. Januar 1975 erteilt worden.

3

Diese Genehmigung wurde erteilt, obwohl die Beigeladene zu 1, die Betreiberin des Kernkraftwerks, nach Abschluß des Anhörungsverfahrens und außerhalb des Genehmigungsverfahrens bereits Anfang 1974 weitere Gutachten zu Fragen der Erdbebensicherheit und der Baugrundbeschaffenheit hatte erstellen lassen, aus denen sich ergab, daß bei der geplanten Anlage die nördliche Hälfte des Reaktorgebäudes auf ältere, halbfeste Tone, die südliche dagegen auf eine Verwerfungszone gegründet würde. Die Gutachter schlugen deshalb vor, das Reaktorgebäude in nördlicher Richtung auf eine feste Gebirgsscholle zu verschieben. Da diese Scholle nicht ausreichte, den gesamten Kernkraftwerkskomplex aufzunehmen, entschlossen sich die Beigeladenen, auch die Gebäudeanordnung zu ändern, so daß nunmehr zwei getrennte Komplexe, verbunden durch Rohrleitungsbrücken, entstehen sollten. Der Abluftkamin sollte nordwestlich des Reaktorgebäudes freistehend errichtet werden. Die Gutachten und die geplanten Änderungen waren dem zuständigen Ministerium des beklagten Landes im Lauf des Jahres 1974 vorgelegt worden, ohne aber noch zum Gegenstand des Genehmigungsverfahrens gemacht zu werden. Am 20. Januar 1975 beantragten die Beigeladenen die Freigabe der nicht genehmigten geänderten Gesamtanordnung der Gebäude des Kernkraftwerks sowie die Freigabe der Errichtung der Fundamente des Reaktorgebäudes und einiger anderer Teile aufgrund der bereits im Jahre 1974 vorgesehenen, aber nicht genehmigten Planung. Am 6. Juni 1975 erteilte das zuständige Ministerium den ersten Freigabebescheid für die Errichtung der Fundamente des Reaktorgebäudes nach den geänderten Planungsunterlagen. In gleicher Weise wurden - jeweils nach Begutachtung durch den TÜV Rheinland - bis zum 31. Januar 1977 acht weitere Freigabebescheide für die Errichtung einzelner Anlagenteile und Systeme erteilt. Sämtliche Bescheide waren als Freigaben "gemäß Abschnitt II, Auflage Nr. 1, der Ersten Teilgenehmigung" bezeichnet, bezogen sich aber auf das Kernkraftwerk in der geänderten Anordnung und waren mit Auflagen versehen.

4

Nachdem Zweifel aufgekommen waren, ob die Erste Teilgenehmigung die freigegebene Änderung der Gebäudeanordnung abdecke, und nachdem die Planungen zudem erneut geändert worden waren, beantragten die Beigeladenen im März 1977 eine ausdrückliche Genehmigung der Gesamtanordnung und der Errichtung der Fundamente sämtlicher Gebäude sowie der Errichtung eines zusätzlichen Verbindungsbauwerks zwischen den getrennten Gebäudekomplexen. Durch einen als "Zweite Teilgenehmigung" bezeichneten Bescheid vom 6. Juli 1977 erteilte das zuständige Ministerium "im Anschluß an die Erste Teilgenehmigung" unter Einschluß der Freigabe "gemäß Abschnitt II Nr. 1 der Ersten Teilgenehmigung" die beantragte Genehmigung. Zur Ausräumung von Zweifeln, ob die Zweite Teilgenehmigung ohne vorherige Öffentlichkeitsbeteiligung erteilt werden durfte, entschloß sich das Ministerium, über deren Gegenstand erneut zu entscheiden. Zu diesem Zweck reichten die Beigeladenen im September 1980 eine aktualisierte Anlagenbeschreibung sowie ein Verzeichnis der darin gegenüber dem Sicherheitsbericht vom April 1973 enthaltenen Änderungen ein. Dazu gehörten außer den bereits erwähnten Veränderungen der Gebäude sowie ihrer Lage und Anordnung auch Veränderungen der Auslegung gegen Kühlmittelverluststörfälle und Rohrbrüche, ferner Systemänderungen beim Sicherheitskonzept und Änderungen des vorgesehenen Reaktorkerns. Die Änderung der Planung wurde öffentlich bekannt gemacht; es fanden das Auslegungsverfahren und der Erörterungstermin statt. Durch einen als "Zweite Teilgenehmigung (Zweitbescheid)" bezeichneten Bescheid vom 4. Mai 1981 erteilte das Ministerium "im Anschluß an die Erste Teilgenehmigung" unter Einschluß der Freigabe "gemäß Abschnitt II Nr. 1 der Ersten Teilgenehmigung" erneut die Genehmigung zur Errichtung der Fundamente der baulichen Anlage und sogleich zur Errichtung im einzelnen aufgeführter Anlagenteile und Systeme. In der Folgezeit wurden weitere Teilgenehmigungen für die Errichtung und den Betrieb erteilt.

5

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zunächst als unzulässig abgewiesen, weil die angefochtene Genehmigung durch den Erlaß der Zweiten Teilgenehmigung vollständig ersetzt worden sei. Dieses Urteil hat das Oberverwaltungsgericht mit rechtskräftigem Urteil vom 16. Juni 1981 aufgehoben und unter Zurückverweisung an die Vorinstanz entschieden, die Klage sei zulässig, weil die Erste Teilgenehmigung durch die Zweite Teilgenehmigung nur geändert, aber nicht vollständig ersetzt worden sei. Die Erste Teilgenehmigung bestehe fort, soweit sich ihr Regelungsgehalt nicht auf den genauen Örtlichen "Standpunkt" und die Gebäudeanordnung beziehe. Daraufhin hat das Verwaltungsgericht die Klage nunmehr als unbegründet abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Berufung des Klägers zurückgewiesen und dies im wesentlichen wie folgt begründet: Die Erste Teilgenehmigung sei wegen des in ihr enthaltenen Freigabevorbehalts, durch den die Gestattung der Errichtung der Anlage nicht aufgehoben, sondern nur ausgesetzt sei, nicht unbestimmt, auch wenn erhebliche Schwierigkeiten bei der Abgrenzung ihres Regelungsgehalts von den dem Freigabeverfahren vorbehaltenen Regelungen bestünden. Die in ihr offengelassenen sicherheitstechnischen Details seien im Rahmen des genehmigten Konzepts lösbar. Mit Einwendungen gegen den Standort sei der Kläger gemäß § 3 Abs. 1 AtAnlV ausgeschlossen, weil seine nach öffentlicher Auslegung erhobenen Einwendungen nicht erkennen ließen, daß er seine Gesundheit durch standortspezifische Risiken gefährdet sehe; außerdem seien die Sicherheitsbedenken, die sich auf die geologischen und bodenmechanischen Verhältnisse und die Gefahr äußerer Einwirkungen bezögen, Gegenstand der Zweiten Teilgenehmigung. Die Einwendungen des Klägers gegen einzelne konstruktive Merkmale und sicherheitstechnische Systeme seien teils mangels fristgemäßen Vorbringens im Genehmigungsverfahren gemäß § 3 Abs. 1 AtAnlV ausgeschlossen, teils handele es sich um Probleme, die in späteren Freigabebescheiden ausgeräumt worden seien oder die im Rahmen des genehmigten Konzepts lösbar seien; für einen weiteren Teil der gerügten Mängel könne der Kläger eine Verletzung seiner Rechte nicht substantiiert geltend machen.

6

Dagegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zur Klärung der Zulässigkeit einer unter Freigabevorbehalt erteilten Errichtungsgenehmigung zugelassene Revision des Klägers, mit der dieser seinen auf Aufhebung der Ersten Teilgenehmigung gerichteten Antrag weiterverfolgt. Das beklagte Land und die Beigeladenen verteidigen das Berufungsurteil.

7

II.

Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene und zulässige Revision ist begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Die Erste Teilgenehmigung ist rechtswidrig. Ihr nach Erlaß der Zweiten Teilgenehmigung verbliebener Regelungsgehalt ist mit dem Atomgesetz - AtG - in der hier hier maßgebenden Fassung vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814, geändert durch Gesetz vom 28. August 1969, BGBl. I S. 1429, und § 69 des Bundesimmissionsschutzgesetzes vom 15. März 1974, BGBl. I S. 721) und mit der Atomanlagen-Verordnung - AtAnlV - in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1518) nicht vereinbar. Dadurch ist der Kläger in seinen Rechten verletzt.

8

1.

Zu Recht hat das Berufungsgericht die Zulässigkeit der Klage bejaht. Aufgrund seines rechtskräftigen Urteils vom 16. Juni 1981 - 7 A II 2/81 - (vgl. das inhaltsgleiche Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom selben Tage in einem Parallelverfahren, NJW 1982, 197) steht zwischen den Beteiligten und auch für den Senat bindend fest, daß die Zweite Teilgenehmigung die Erste Teilgenehmigung nicht insgesamt verdrängt, sondern nur in Teilbereichen abgeändert und damit lediglich teilweise gegenstandslos gemacht hat. Die Erste Teilgenehmigung besteht danach mit dem Regelungsgehalt fort, der sich nicht auf die von der Zweiten Teilgenehmigung anders geregelten Gegenstände bezieht, also den genauen örtlichen "Standpunkt", die Gebäudeanordnung und die Teile und Systeme des inneren Anlagenkonzepts, die in der Zweiten Teilgenehmigung als Folge der neuen Gebäudeanordnung geändert worden sind. Aufrechterhalten blieb also, wie das Oberverwaltungsgericht in dem genannten rechtskräftigen Urteil vom 16. Juni 1981 ausgeführt hat, vor allem die Billigung der im Sicherheitsbericht von 1973 beschriebenen Anlage insgesamt, und zwar an dem - großräumigen - Standort "Am guten Mann" in der Gemarkung Mülheim-Kärlich, sowie die grundsätzliche Gestattung ihrer Errichtung. Rechtlich nicht zu beanstanden ist weiter die Annahme des Berufungsgerichts, die Erste Teilgenehmigung sei auch in den Punkten gegenstandslos geworden und die Klage insoweit unzulässig, in denen das innere Anlagenkonzept durch die Fünfte und die Sechste Teilgenehmigung geändert worden ist. Bindend steht aufgrund des genannten rechtskräftigen Urteils schließlich fest, daß der Kläger gemäß § 42 Abs. 1 VwGO klagebefugt ist, weil er eine Verletzung seiner Rechte durch den - noch bestellenden - Regelungsgehalt der Ersten Teilgenehmigung geltend macht.

9

2.

Mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren ist die Annahme des Berufungsgerichts, die Erste Teilgenehmigung mit ihrem verbleibenden Regelungsgehalt verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. An diese rechtliche Beurteilung ist der erkennende Senat nicht durch das rechtskräftige Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 16. Juni 1981 gebunden; denn dieses Urteil beschränkt sich darauf, die Zulässigkeit der Klage zu bejahen. Es hebt demgemäß ausdrücklich hervor, daß mit der Entscheidung über den fortbestehenden Regelungsgehalt der Ersten Teilgenehmigung noch keine Aussage über dessen materiellrechtliche Beurteilung verbunden sei (UA S. 16). Das gilt - entgegen der Meinung der Beigeladenen - auch für die Ausführungen in diesem Urteil zur rechtlichen Unbedenklichkeit einer die Errichtung der gesamten Anlage erfassenden Genehmigung mit durch Freigabevorbehalte eingeschränkter Gestattung; denn von diesen Erwägungen wird das nur über die Zulässigkeit der Klage entscheidende Urteil nicht getragen.

10

a)

Mit der Ersten Teilgenehmigung wurde den Beigeladenen nach dem Wortlaut der Genehmigung und dem darin erklärten Willen der Genehmigungsbehörde die Errichtung der gesamten Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen (§ 7 Abs. 1 AtG) mit allen Anlagenteilen und Systemen genehmigt, obwohl die Planung der Anlage mit allen sicherheitstechnisch relevanten und deshalb genehmigungsbedürftigen Einzelheiten noch nicht abgeschlossen und deshalb von der Behörde auch noch nicht in der für die Erteilung einer Errichtungsgenehmigung gebotenen Weise geprüft werden konnte und geprüft worden ist. Es wurde also eine Errichtungsgenehmigung für eine lediglich im Konzept oder im Umfang einer vorläufigen positiven Gesamtbeurteilung geprüfte Anlage erteilt. Mit der Errichtung aller sicherheitstechnisch bedeutsamen Anlagenteile und Systeme - vom Reaktorgebäude über sämtliche anderen sicherheitstechnisch relevanten Gebäude, den Reaktordruckbehälter mit Einbauten, den Reaktorkern, die Kühlmittelsysteme, die Entwässerungs- und Entlüftungssysteme bis zur Umzäunung und zum Raum- und Anlagenüberwachungssystem - durfte deshalb erst nach einer ausdrücklich vorbehaltenen Freigabeentscheidung der Genehmigungsbehörde begonnen werden. Der uneingeschränkt gestattende Teil der Ersten Teilgenehmigung erstreckte sich nur auf die Einrichtung der Baustelle und die Aushebung der Baugrube.

11

Das Atomgesetz und die Atomanlagen-Verordnung (jetzt: die Atomrechtliche Verfahrensverordnung) gestatten eine solche atomrechtliche Errichtungsgenehmigung für eine lediglich im Konzept gebilligte oder rahmenmäßig vorläufig positiv beurteilte Anlage nicht. Dies gilt auch dann, wenn der gestattende Teil der Genehmigung nur, wie das Berufungsgericht meint, grundsätzlich ausgesprochen und die Gestattungswirkung wegen des "Wie" der Errichtung der einzelnen Anlagenteile und Systeme bis zur Vorlage positiver Sachverständigengutachten und zur anschließenden Freigabeentscheidung der Genehmigungsbehörde ausgesetzt wird. Das Atomgesetz (§ 7 a) und die Atomanlagen-Verordnung (§ 1 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3; jetzt §§ 18, 19 Atomrechtliche Verfahrensverordnung) lassen zwar einen Vorbescheid zu einzelnen Fragen der Genehmigungsfähigkeit der Anlage einschließlich des Konzepts zu (BVerwG, Urteil vom 11. Januar 1985 - 7 C 74.82 - BVerwGE 70, 365 <372 f.>[BVerwG 11.01.1985 - 7 C 74/82]). Sie gestatten auch eine auf die Errichtung der Anlage oder von Anlagenteilen beschränkte Teilgenehmigung. Die Errichtungsgenehmigung darf in ihrem definitiv feststellenden und in ihrem deshalb zulässigerweise auch gestattenden Teil nur so weit gehen, wie die Anlage in allen sicherheitstechnisch relevanten Einzelheiten von der Genehmigungsbehörde mit positivem Ergebnis geprüft worden ist. Sie darf - noch - nicht erteilt werden, soweit die Anlage erst im Konzept, d.h. mit noch offenen sicherheitstechnisch relevanten Einzelheiten, geprüft ist. Das Atomrecht verbietet eine Konzept-(Errichtungs-)Genehmigung ebenso wie eine Errichtungsgenehmigung für eine erst vorläufig positiv beurteilte Anlage.

12

Folglich hätte die Erste Teilgenehmigung, litte sie nicht an einem anderen Rechtsfehler (s. unter b), nur als Teilerrichtungsgenehmigung im Umfang ihres uneingeschränkt gestattenden Teils - verbunden mit einem vorläufigen positiven Gesamturteil für die Errichtung und den Betrieb der Anlage insgesamt - Bestand haben können. Die Annahme, daß sie auch als Teilerrichtungsgenehmigung in besagtem Umfang, verbunden mit einem Konzeptvorbescheid, hätte Bestand haben können, verbietet sich schon deshalb, weil die Konzeptbilligung ausdrücklich in den verfügenden Teil der Genehmigung hätte aufgenommen werden müssen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <305>[BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82]; Urteil vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 7 C 4.85 - BVerwGE 78, 177 <178>[BVerwG 22.10.1987 - 7 C 4/85]). Außerdem muß - woran es ebenfalls fehlt - eine Errichtungsgenehmigung, mit der zugleich das Konzept der Anlage definitiv gebilligt werden soll, eindeutig erkennen lassen, was das genehmigte Konzept und damit als atomrechtlich zulässig bindend festgestellt ist. Mit der definitiven Billigung des Konzepts wird ausgeschlossen, daß nachträglich geltend gemacht wird, eine bestimmte Konstruktion oder ein bestimmter Systemabschnitt sei nur ein Detail und dessen Änderung damit nicht konzeptrelevant. Konzept ist, was vom Antragsteller als solches zur behördlichen Billigung gestellt und von der Behörde abschließend gebilligt worden ist, mag es sich auch später aus technischer Sicht als ein Detail herausstellen. Die Bindung daran kann nur durch Aufhebung oder ausdrückliche Änderung des Konzeptvorbescheids im atomrechtlichen Genehmigungsverfahren beseitigt werden. Vor allem darin unterscheidet sich der Konzeptvorbescheid vom vorläufigen positiven Gesamturteil (BVerwGE 72, 300 <303 f., 309 f. [BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82]>).

13

Die Auffassung des Berufungsgerichts, als Errichtungsgenehmigung für eine erst im Konzept geprüfte und positiv beurteilte Anlage sei die erteilte Genehmigung rechtlich unbedenklich, weil die Gestattung nur im Grundsatz ausgesprochen werde, verkennt, daß das Wesen des gestattenden Teils einer Genehmigung gerade in der Entscheidung besteht, daß mit der Errichtung der genehmigten Anlage oder des genehmigten Anlagenteils begonnen werden darf. Die Entscheidung ist nicht aufteilbar in ein "Ob" und ein "Wie" des Beginnen-Dürfens. Hat die Behörde die Genehmigungsfähigkeit der Anlage oder von Anlagenteilen vollständig und abschließend geprüft und bejaht, besteht kein Anlaß, die Freigabe, d.h. die Gestattung ihrer Errichtung, einer weiteren Entscheidung der Genehmigungsbehörde vorzubehalten, insbesondere die Freigabe von der Vorlage und positiven Begutachtung weiterer Unterlagen abhängig zu machen. Ein solcher Freigabevorbehalt kann allenfalls aufsichtliche Funktion haben, indem vor Baubeginn geprüft und sichergestellt wird, daß bei der Ausführung der genehmigten Anlage oder Anlagenteile etwaigen im Genehmigungsbescheid enthaltenen Auflagen in der gebotenen Weise Rechnung getragen wird (sog. attestierende Freigabe). Insofern bestehen dagegen, jedenfalls was die Rechte Dritter betrifft, keine rechtlichen Bedenken. Um einen solchen Vorbehalt für nur attestierende Freigaben geht es hier indes nicht, sondern darum, daß die Errichtung einer noch nicht in allen sicherheitsrechtlich relevanten Einzelheiten vollständig geprüften Anlage unter dem Vorbehalt genehmigt worden ist, daß die noch offenen Einzelheiten in einem Freigabeverfahren geregelt werden. Das ist so nicht zulässig. Soweit die Anlage noch nicht abschließend in sicherheitsrechtlich relevanten Einzelheiten beurteilt werden kann, muß die Entscheidung darüber späteren Teil-(Errichtungs-)Genehmigungen vorbehalten bleiben. Die Anlage insgesamt und ihr Betrieb sind dann nur gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 AtAnlV (jetzt § 18 Abs. 1 AtVfV) daraufhin vorläufig zu beurteilen, ob dem Vorhaben "keine von vornherein unüberwindlichen rechtlichen Hindernisse entgegenstehen" (BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C 54.79 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 11; Urteil vom 19. Dezember 1985, a.a.O. S. 304).

14

Auch die Überlegung des Berufungsgerichts, der Freigabevorbehalt diene dazu, im weiteren Verfahren nachträgliche Auflagen im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG und damit eine Anpassung der Anlage an einen neueren Stand von Wissenschaft und Technik durchzusetzen, rechtfertigt eine - vom Berufungsgericht so genannte - Rahmen-Genehmigung nicht. Sie verkennt, daß die mit einer Freigabe aufzugebenden Änderungen und Ergänzungen - ebenso wie eine Komplettierung des Konzepts im Hinblick auf Details - nicht auf den gestattenden Teil der Genehmigung beschränkt werden könnten, sondern auch deren feststellenden Teil betreffen, ihn also ebenfalls ändern und ergänzen müßten. Sie haben deshalb zwangsläufig den Charakter von weiteren - ändernden und ergänzenden - Teilerrichtungsgenehmigungen, die nur nach den Vorschriften über die atomrechtliche (Teil-)Genehmigung, und nicht als bloße Aufsichtsmaßnahmen (§ 19 AtG) erlassen werden dürfen.

15

Der in einer "Rahmen-Genehmigung" mit Freigabevorbehalt liegende Rechtsfehler verletzt Dritte allerdings nicht schon dadurch in ihren Rechten, daß es sich um eine rechtswidrig unvollständige Errichtungsgenehmigung handelt. Dadurch wäre allenfalls ein Antragsteller für das Vorhaben in seinen Rechten verletzt, der unter Einreichung von Unterlagen für eine vollständig genehmigungsfähige Anlage die von einer Vollgenehmigung ausgehende verstärkte Bindungswirkung anstrebt. Dritte werden durch eine solchermaßen unvollständige Genehmigung in ihrer Rechtsstellung nicht anders berührt als durch eine erste Teilerrichtungsgenehmigung, die notwendigerweise mit einem vorläufigen positiven Gesamturteil für die Anlage insgesamt und ihren Betrieb verbunden ist. Auch hier obliegt dem Dritten die Anfechtungslast, will er eine Bindung (§ 7 b Abs. 2 AtG) an das mit einer ersten Teilgenehmigung verbundene vorläufige positive Gesamturteil bezüglich der Errichtung der Anlage insgesamt und ihres Betriebs vermeiden, soweit es sich in nachfolgenden Teilgenehmigungen verfestigt. Dritte haben grundsätzlich kein Recht darauf, daß über die Errichtung der Anlage insgesamt, vollständig und abschließend in einem einzigen Bescheid entschieden wird. Die Genehmigungsbehörde kann das Genehmigungsverfahren im Rahmen des Atomgesetzes und der Atomanlagen-Verordnung (jetzt: der Atomrechtlichen Verfahrensverordnung) und soweit Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit nicht entgegenstehen, nach Zweckmäßigkeit gestalten. Die Aufgliederung des Genehmigungsverfahrens in einzelne Abschnitte und der Erlaß von Teilgenehmigungen kommen auch Dritten insofern zugute, als Fortschritte in Wissenschaft und Technik während des gestuften Genehmigungsverfahrens berücksichtigt werden können (BVerwG, Urteil vom 16. März 1972 - 1 C 49.70 - Buchholz 451.170 AtG Nr. 1). Soweit eine fehlerhafte Gliederung des Genehmigungsverfahrens Dritte nicht anders belastet als die rechtmäßige Abschnittsbildung und Stufung, sind sie dadurch nicht in ihren Rechten verletzt.

16

Indes kann eine die Errichtung der Anlage insgesamt, aber unter Freigabevorbehalt genehmigende erste Teilgenehmigung Rechte Dritter dann verletzen, wenn sie Dritte in Ungewißheit darüber stürzt, was sie regelt und was nicht, oder wenn sie gar den Anschein erweckt, etwas zu regeln, was sie tatsächlich nicht regelt. Eine erste Teilgenehmigung darf nicht so angelegt sein, daß aus ihr für Dritte nicht erkennbar wird, ob sie nachfolgende Behördenentscheidungen und ggf. welche sie anfechten müssen, um mit Einwendungen nicht gemäß § 7 b Abs. 2 AtG ausgeschlossen zu sein. Es widerspräche nämlich dem Rechtsstaatsgebot und würde den Rechtsschutz unzumutbar erschweren, wäre eine erste Teilgenehmigung in ihrem Regelungsgehalt derart unbestimmt, daß Dritte zur Wahrung ihrer Rechte aus Gründen der Vorsicht diese und alle weiteren Bescheide der Genehmigungsbehörde anfechten müssen, oder daß Dritte sie in der Annahme eines umfassenden Regelungsgehalts anfechten und dabei versäumen, einen nachfolgenden Bescheid anzufechten, der in Wirklichkeit erst die rechtsverletzende Regelung trifft. Ob die angefochtene Erste Teilgenehmigung in dieser Weise unbestimmt war, kann jedoch offenbleiben; denn sie ist aus einem anderen Grunde rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

17

b)

Die Erste Teilgenehmigung wurde für eine Anlage erteilt, die so nicht mehr errichtet werden sollte. Bereits im Mai 1974 lagen der Genehmigungsbehörde Gutachten vor, die ergaben, daß das Reaktorgebäude auf einem Untergrund mit unterschiedlichen Bodenfestigkeiten gegründet sein würde, und bereits im August 1974 wurde ihr ein neuer Lageplan mit Erläuterungsbericht vorgelegt, der aus Sicherheitsgründen eine Verschiebung der Anlage vorsah, die auch eine andere Gebäudeanordnung und die Aufgabe der bisher beabsichtigten Kompaktbauweise zur Folge hatte. Damit war die Sicherheitsfrage neu aufgeworfen. Eine atomrechtliche Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 AtG). § 7 Abs. 2 AtG fordert von der Genehmigungsbehörde bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge (BVerfG, Beschluß vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 <139>[BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]; Beschluß vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 - BVerfGE 53, 30 <58 f.>[BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77]). Zwar läßt er eine Genehmigung "auch dann zu, wenn es sich nicht völlig ausschließen läßt, daß künftig durch die Errichtung oder den Betrieb der Anlage ein Schaden auftreten wird" (BVerfGE 49, 89 <141>[BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77]). Jedoch verbietet er eine Genehmigung, wenn Risiken, die nach den Maßstäben praktischer Vernunft nicht auszuschließen sind, ungeklärt bleiben und sich die Genehmigungsbehörde damit nicht die gebotene Gewißheit darüber verschafft hat, daß die erforderliche Vorsorge getroffen ist. Dem läßt sich - entgegen dem Vortrag der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - nicht entgegenhalten, die der Ersten Teilgenehmigung zugrundeliegende Planung hätte trotz der geologischen Bruchlinie auf dem für das Reaktorgebäude vorgesehenen Baugrund verwirklich werden können, nämlich unter Änderung konstruktiver Merkmale der Gründung; denn die Behörde hat diese Frage vor Erteilung der Genehmigung gerade nicht geprüft, weil sie ersichtlich davon ausging, daß die Durchführung der ursprünglichen Planung auch unter Änderung konstruktiver Merkmale nicht mehr beabsichtigt war; dies wird denn auch dadurch bestätigt, daß die Beigeladenen nur elf Tage nach Erlaß der Genehmigung die Freigabe aufgrund der geänderten Planung beantragten, was wiederum unverständlich erscheinen läßt, daß der Beklagte kurze Zeit vor diesem Antrag, der ihn schwerlich überrascht haben konnte, eine Genehmigung aufgrund der ursprünglichen Planung erteilte, von der er wußte oder wissen mußte, daß sie nicht mehr verwirklicht werden sollte. Ebensowenig kann eingewandt werden, die Genehmigung habe erteilt werden dürfen, weil die Frage der Baugrundsicherheit durch eine Verschiebung und eine andere Anordnung der Gebäude lösbar gewesen sei; denn diese Frage wurde von der Genehmigungsbehörde bei Erteilung der Ersten Teilgenehmigung gleichfalls nicht geprüft; eine solche Lösung setzte überdies ein Anlagenkonzept voraus, das nicht Gegenstand der Genehmigung war. Eine atomrechtliche Genehmigung kann keinen Bestand haben, wenn die Genehmigungsbehörde die zum Ausschluß von Risiken nach § 7 Abs. 2 AtG erforderlichen Ermittlungen nicht veranlaßt und die entsprechenden Bewertungen nicht angestellt hat. Sie ist aufzuheben, wenn der Mangel (auch) die rechtlich geschützte Sphäre des Klägers betrifft. Es bedarf dann keiner weiteren gerichtlichen Aufklärung, etwa dahin, ob das in Betracht zu ziehende, aber von der Behörde übergangene Risiko tatsächlich besteht oder nicht (BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - 7 C 4.85 - BVerwGE 78, 177 <180 f.>[BVerwG 22.10.1987 - 7 C 4/85]); denn die Verantwortung für die Risikoermittlung und -bewertung trägt die Exekutive (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <316>[BVerwG 19.12.1985 - 7 C 65/82]).

18

Dem kann nicht entgegengehalten werden, durch die Zweite Teilgenehmigung (Zweitbescheid) vom 4. Mai 1981 seien die Verschiebung der Anlage und die geänderte Anordnung der Gebäude genehmigt worden und die Beteiligten hätten, soweit die Erste Teilgenehmigung durch die Zweite Teilgenehmigung ersetzt worden sei, den Rechtsstreit für erledigt erklärt. Die Zweite Teilgenehmigung hat, wie das Oberverwaltungsgericht im schon erwähnten rechtskräftigen Urteil vom 16. Juni 1981 entschieden hat, die Standortfrage nicht insgesamt neu aufgegriffen und die Standortentscheidung der Ersten Teilgenehmigung nur hinsichtlich des kleinräumigen Standorts ersetzt. Die Standortentscheidung der Ersten Teilgenehmigung hätte aber in vollem Umfang ersetzt werden müssen, wenn der die Rechtswidrigkeit der Ersten Teilgenehmigung begründende Mangel hätte ausgeräumt werden sollen. Die Erste Teilgenehmigung war für einen genau bestimmten Standort unter Zugrundelegung eines Konzepts, nämlich der Kompaktbauweise, erteilt worden, die besondere Sicherheitsvorteile versprach. Dieser später aufgelöste Zusammenhang verbietet es, die großräumige Standortentscheidung der Ersten Teilgenehmigung isoliert, nämlich unabhängig von dem ihr zugrundeliegenden Konzept, bestehen zu lassen. Dabei kann offenbleiben, ob ein Vorbescheid für einen Kernkraftwerksstandort auf die großräumige Lage (hier z.B. Lage im Rheingraben, Klimaverhältnisse, Besiedlung in der Umgebung, Nähe von Verkehrswegen) beschränkt werden, also die genaue Festlegung des "Standpunkts" der Anlage offenlassen darf; denn die Genehmigungsbehörde hatte hier nicht lediglich einen Vorbescheid erteilt, sondern eine Errichtungsgenehmigung. In ihr kann die Standortbilligung nicht isoliert hinsichtlich des großräumigen Standorts Bestand haben, wenn sie hinsichtlich des kleinräumigen Standorts, der im Zusammenhang mit den großräumigen Gegebenheiten gebilligt worden war, geändert wird und wenn außerdem das auf die Standortgegebenheiten insgesamt bezogene Konzept keinen Bestand mehr hat. In einem solchen Fall ist die Prüfung und Billigung des großräumigen Standortes wechselseitig und untrennbar verknüpft mit der Prüfung und Billigung des metergenauen Standortes der Anlage und ihres Konzeptes; gerade der hier gegebene Sachverhalt macht diesen inneren Zusammenhang besonders deutlich. Dementsprechend hat der Senat im Urteil vom 4. Juli 1988 - BVerwG 7 C 88.87 - (UA S. 19 ff.) zur Änderung der Ersten Teilgenehmigung für eine Wiederaufarbeitungsanlage ausgeführt, daß eine Teilgenehmigung in ihrem aufrechterhaltenen Bestand rechtswidrig ist, wenn mit der Teilaufhebung auch das vorläufige positive Gesamturteil über die atomrechtliche Genehmigungsfähigkeit der gesamten Anlage aufgehoben worden, gegenstandslos oder so unvollständig geworden ist, daß die Sicherheit der gesamten Anlage aus dem Blick gerät. Die Änderung eines bisher verfolgten Grundkonzepts in für die Sicherheit der Anlage entscheidenden Punkten erschüttert auch das mit einer Ersten Teilgenehmigung ursprünglich verbundene vorläufige positive Gesamturteil. Die Klammerfunktion, die das vorläufige positive Gesamturteil in gestuften Genehmigungsverfahren hat, darf nicht durch Aufgabe des bisher verfolgten Grundkonzepts für die gesamte Anlage aufgelöst werden, wenn nicht gleichzeitig durch ein neues, die gesamte Anlage - auch bereits genehmigte Teile - umfassendes und genehmigungsfähiges vorläufiges positives Gesamturteil eine neue Klammer hergestellt wird.

19

Auch die Erledigungserklärung der Beteiligten ändert daran nichts. Daß die Erste Teilgenehmigung als - in ihrer Rechtmäßigkeit gerichtlich zu überprüfende - Errichtungsgenehmigung mit der Billigung insbesondere des großräumigen Standorts nicht erledigt sei, wurde von den Beteiligten gerade vorausgesetzt. Dem Kläger ist mit der durch den Erlaß der Zweiten Teilgenehmigung eingetretenen - teilweisen - Erledigung der Ersten Teilgenehmigung in bezug auf die Standortfrage nur der Einwand abgeschnitten, daß er durch die Genehmigung des Reaktors auf einer geologischen Bruchlinie in seinen Rechten verletzt sei, nicht jedoch der Einwand, daß die großräumige Standortentscheidung isoliert keinen Bestand haben kann.

20

Insofern ist der Kläger auch nicht gemäß § 3 Abs. 1 AtAnlV mit Einwendungen ausgeschlossen, weil er hierauf bezogene Einwendungen nicht binnen eines Monats nach Bekanntmachung des Vorhabens im amtlichen Veröffentlichungsblatt erhoben habe. Der Kläger hat fristgemäß darauf hingewiesen, daß er durch die Nähe der zur Genehmigung gestellten Anlage zu seinem Wohnsitz in seiner Gesundheit gefährdet sei. Eine Einwendung ist bereits dann hinreichend substantiiert, wenn sie erkennen läßt, welches seiner Rechtsgüter der Einwender für gefährdet ansieht. Er muß nicht begründen, weshalb er die Gefährdung befürchtet (BVerwG, Urteil vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297 <311>[BVerwG 17.07.1980 - 7 C 101/78]). So muß derjenige, der Gefahren für seine Gesundheit befürchtet, nicht darlegen, welche konstruktiven Merkmale der Anlage die Gefahr eines Störfalls begründen. Er muß aber, wenn er Gefahren wegen einer besonderen gesundheitlichen Disposition befürchtet, auf diese in seinem persönlichen Bereich liegende Besonderheit hinweisen. Anderenfalls muß er sich damit abfinden, daß die Genehmigungsbehörde Gefahren der Anlage für die Gesundheit nur nach den allgemein zu erwartenden Gegebenheiten im Einwirkungsbereich prüft (BVerwG a.a.O.). Dem Einwender wird mit der Auslegung der Unterlagen für das Vorhaben, insbesondere auch des Sicherheitsberichts, zwar die Gelegenheit gegeben, sich mit den konstruktiven und sicherheitstechnischen Merkmalen der Anlage vertraut zu machen und aufgrund dieser Kenntnis seine Einwendungen vorzubringen. Der Einwendungsausschluß nach § 3 Abs. 1 AtAnlVO geht jedoch nicht so weit, daß dem Einwender abverlangt wird, nach der Art einer technischen Vorprüfung auf erkennbare Mängel der Anlage und ihres Sicherheitssystems hinzuweisen. Es reicht aus, wenn die Einwendungen "in groben Zügen erkennen lassen, welche Rechtsgüter als gefährdet angesehen und welche Beeinträchtigungen befürchtet werden. Dabei darf nicht mehr gefordert werden als das durchschnittliche Wissen eines nicht sachverständigen Bürgers in bezug auf mögliche Beeinträchtigungen von Leben, Gesundheit und sonstige geschützte Rechtspositionen durch das in Rede stehende Vorhaben" (BVerfG, Beschluß vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82 <117 f.>[BVerfG 08.07.1982 - 2 BvR 1187/80]).

21

Die Rechtswidrigkeit der Ersten Teilgenehmigung betrifft den Kläger auch in seinen rechtlich geschützten Interessen. Der Kläger wohnt 16 km vom Standort der genehmigten Anlage entfernt. Es liegt auf der Hand, daß er durch den Austritt radioaktiver Stoffe bei einem Bruch sicherheitstechnisch relevanter Anlagenteile in seiner Gesundheit gefährdet ist. Diese Gefahr ist bei der Errichtung einer Atomanlage aufgrund einer Genehmigung nicht auszuschließen, die an Ermittlungs- und Bewertungsdefiziten bezüglich des Standorts leidet, insbesondere, wenn dieser - wie hier - in einem nicht erdbebenfreien Bereich und in der Nachbarschaft mehrerer - mit dem Transport gefährlicher Güter belasteter - Verkehrswege liegt. Der Kläger hatte einen Anspruch darauf, daß in der Ersten Teil-(Errichtungs-)Genehmigung über die Eignung des Standorts insgesamt entschieden wurde, und zwar unter Zugrundelegung eines Anlagenkonzepts, das verwirklicht werden sollte, und nicht eines Konzepts, das bereits aufgegeben war. Weil die Zweite Teilgenehmigung diesen Anspruch - wie das Oberverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Juni 1981 entschieden hat - gerade nicht eingelöst hat, bleibt die Rechtsverletzung des Klägers bestehen. Wie dargelegt, war die Verschiebung des Reaktorgebäudes mit dem Verzicht auf die Kompaktbauweise verbunden, die ihrerseits in einem sicherheitsrelevanten Zusammenhang mit der Entscheidung für den Standort im Rheingraben und in der Nähe von Verkehrswegen, auf denen gefährliche Güter transportiert werden, stand. Auch im Hinblick auf den "großräumigen" Standort standen damit Rechte des Klägers auf dem Spiel. Es bedurfte im Interesse jedes in der Umgebung wohnenden Bürgers der uneingeschränkten, durch überholte Vorentscheidungen nicht beeinflußten Prüfung, ob das neue Anlagenkonzept ein gleiches Maß an Sicherheit bot wie das ursprüngliche oder ob, weil dieses aufgegeben worden war, auch der Standort Mülheim-Kärlich aufgegeben werden mußte.

22

3.

Die Aufhebung der Ersten Teilgenehmigung braucht nicht zu bedeuten, daß die Anlage nicht genehmigungsfähig wäre. Darüber hatte der Senat nicht zu entscheiden. Zur Vermeidung von Mißverständnissen sei aber bemerkt:

23

Ein Ermittlungs- und Bewertungsdefizit, das zur Aufhebung einer Teilgenehmigung führt, kann grundsätzlich auch dann noch ausgeglichen werden, wenn die Anlage bereits errichtet ist. Die Frage, ob ein nachträgliches Genehmigungsverfahren schlechthin ungeeignet wäre, die bereits errichtete Anlage nachträglich zu legalisieren, und deshalb niemals mit einer rechtmäßigen Genehmigung abgeschlossen werden könnte (vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. Februar 1986 - 7 B 16.86 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 16), hatte der Senat nicht zu prüfen, und dafür hat er auch keine Anhaltspunkte gesehen.

24

Die Aufhebung der Ersten Teilgenehmigung bedeutet, daß die Anlage, die inzwischen Gegenstand weiterer Teilgenehmigungen war, noch nicht vollständig genehmigt ist (BVerwG, Urteil vom 16. März 1972 - 1 C 49.70 - Buchholz 451.170 AtG Nr. 1). Die Zweite Teilgenehmigung und die weiteren nachfolgenden Teilgenehmigungen sind dadurch in ihrem rechtlichen Bestand nicht ohne weiteres und gleichsam automatisch berührt. Sie reichen allerdings nicht aus, die Rechtmäßigkeit der Anlage insgesamt festzustellen und deren Errichtung und Betrieb zu gestatten. Diese Wirkung ist im nachhinein nur durch die Ersetzung der fehlerhaften durch eine fehlerfreie Erste Teilgenehmigung zu erreichen.

25

Etwas anderes besagt auch die - allerdings mißverständliche - Aussage im Urteil vom 16. März 1972 (a.a.O. S. 6) nicht, der Drittbetroffene brauche, um für sich Rechtsnachteile aus dem gestuften Genehmigungsverfahren zu vermeiden, nicht jede Teilgenehmigung anzufechten, sondern nur eine oder zwei, durch die er in seinen Rechten am ehesten verletzt sein könnte. Auch die Aussage des Senats, der Wegfall eines Standort- oder eines Konzeptvorbescheids entziehe darauf aufbauenden Teilgenehmigungen die Grundlage (Urteile vom 9. Juli 1982 - BVerwG 7 C 54.79 - Buchholz 451.171 AtG Nr. 11, S. 7 und vom 11. Januar 1985 - BVerwG 7 C 74.82 - BVerwGE 70, 365 <373>[BVerwG 11.01.1985 - 7 C 74/82]), bedeutet nicht, daß diese Grundlage nicht nachträglich ersetzt werden könnte. Dies kann insbesondere in Betracht kommen, wenn der Vorbescheid nur wegen eines Ermittlungs- und Bewertungsdefizits aufgehoben worden ist. Die Risikoverteilung beim gestuften Genehmigungsverfahren darf nicht einseitig, sondern muß ausgeglichen und der Interessenlage einerseits von Drittbetroffenen und andererseits des Anlagenerrichters angemessen sein. Es wäre unangemessen, könnte der Drittbetroffene erreichen, daß - ungeachtet der Bindungswirkung von weiteren Teilgenehmigungen - über die Errichtung der Anlage insgesamt neu zu entscheiden ist, wenn seine Klage nur wegen eines Ermittlungs- und Bewertungsdefizits Erfolg hat, ohne daß festgestellt wird, die Anlage entspreche nicht den Sicherheitsanforderungen des § 7 Abs. 2 AtG. Würden mit dem Erfolg einer nur eine Teilgenehmigung betreffenden Klage automatisch alle weiteren, nicht erfolgreich angefochtenen Teilgenehmigungen zu Fall gebracht, wäre das vom Gesetz ausdrücklich zugelassene gestufte Genehmigungsverfahren weitgehend seines Sinns und Zwecks entkleidet, und zwar in einem Maße, wie es der Rechtsschutz Drittbetroffener nicht gebietet.

26

Hinzu kommt, daß die Befugnis und Pflicht der Verwaltungsgerichte, eine atomrechtliche Teilgenehmigung schon wegen eines Ermittlungs- und Bewertungsdefizits aufzuheben, statt die Sache durch eigene Ermittlungen zu behördlich nicht aufgeklärten Sicherheitsfragen spruchreif zu machen (s. zuletzt BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - BVerwG 7 C 4.85 - BVerwGE 78, 177 <180 f.>[BVerwG 22.10.1987 - 7 C 4/85]; vgl. auch von Mutius in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes, Festschrift für Menger, hrsg. von Erichsen/Hoppe/von Mutius, S. 601 ff.), eine Entsprechung darin finden muß, daß die Behörde befugt ist, ihre auf ungenügender Sachverhaltsermittlung und -bewertung beruhende und deshalb aufgehobene Entscheidung nach nunmehr zureichender, das Entscheidungsergebnis nachträglich rechtfertigender Ermittlung und Bewertung zu ersetzen.

27

Für die nachträgliche - fehlerfreie - Ersetzung einer aufgehobenen ersten Teilgenehmigung ist allerdings ferner zu beachten, daß nachfolgende Teilgenehmigungen, obwohl sie als Verwaltungsakte einen selbständigen Regelungsgehalt haben und insoweit Bindungswirkung erzeugen, inhaltlich jeweils auf den vorausgegangenen Teilgenehmigungen (soweit sie sie nicht ändern) aufbauen und diese als Grundlage voraussetzen. Sie sind Teile eines insgesamt zu einer Vollgenehmigung führenden und durch das jeweils erneut abzugebende positive Gesamturteil verknüpften Verfahrens und nur so gerechtfertigt. Das bedeutet: Eine nachträgliche erste Teilgenehmigung muß nicht nur dasjenige neu regeln, was Gegenstand der fehlerhaften ersten Teilgenehmigung war und durch deren Aufhebung entfallen ist. Sie muß auch prüfen, ob sich durch diese Neuregelung Rückwirkungen auf den Regelungsgehalt der anderen - obwohl schon bestandskräftigen - Teilgenehmigungen ergeben, mit der Folge, daß dann auch diese insoweit zu ändern, zu ergänzen oder zu ersetzen sind. Daraus, daß die einzelnen Teilgenehmigungen so aufeinander abgestimmt sein müssen, daß sie zusammengenommen eine rechtmäßige Vollgenehmigung ergeben, folgt, daß eine aufgehobene Teilgenehmigung als Teil eben einer Vollgenehmigung in dem Umfang zu ersetzen ist, in dem der ihr anhaftende Rechtsfehler auch bei einer einheitlich als Vollgenehmigung erteilten Genehmigung sich auswirken würde und deshalb zu einer Neuregelung führen müßte. Es wird also hier insbesondere zu prüfen sein, ob die Anlage so, wie sie die nachfolgenden Teilgenehmigungen als durch die Erste Teilgenehmigung noch genehmigt und deshalb nicht erneut genehmigungsbedürftig vorausgesetzt haben, an dem in der Zweiten Teilgenehmigung festgelegten Standort unter allen sicherheitsrelevanten, auch großräumigen Gesichtspunkten genehmigungsfähig ist.

28

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren bis zum 28. Dezember 1987 auf 40.000 DM, für die Zeit danach auf 20.000 DM festgesetzt.

Prof. Dr. Sendler
Kreiling
Dr. Gaentzsch
Dr. Paetow
Dr. Bardenhewer

Verkündet am 9. September 1988

 
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