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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.08.1993, Az.: BVerwG 4 C 24/91
Bauleitplanung; Folgenbeseitigung; Ziel; Voraussetzungen; Eigentumsgarantie; Straßenanlieger; Widmung; Fehlerhafte Bauleitplanung; Festsetzung einer Verkehrsfläche
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 26.08.1993
Referenz: JurionRS 1993, 13318
Aktenzeichen: BVerwG 4 C 24/91
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Schleswig 23.05.1989 - 3 A 283/87

OVG Lüneburg 28.06.1990 - 12 L 177/89 (UPR 1991, 78)

Fundstellen:

BVerwGE 94, 100 - 121

BRS 1993, 34-46

DÖV 1994, 341-344 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1993, 1357-1363 (Volltext mit amtl. LS)

JuS 1994, 988-989 (Volltext mit amtl. LS)

MDR 1994, 63-65 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 1994, 1170 (amtl. Leitsatz)

NuR 1994, 434-438 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 1994, 275-281 (Volltext mit amtl. LS)

VRS 1994, 384

ZfBR 1994, 30-36 (Volltext mit amtl. LS)

zfs 1994, 191 (red. Leitsatz)

BVerwG, 26.08.1993 - BVerwG 4 C 24/91

Amtlicher Leitsatz:

1. Zu den Folgen einer fehlerhaften Bauleitplanung.

2. Das Ziel des Anspruchs auf Folgenbeseitigung ist zwar auf die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände gerichtet; sein Inhalt ist gleichwohl darauf begrenzt, den rechtswidrigen Eingriff in die subjektive Rechtsstellung zu beseitigen.

3. Der durch Richterrecht geprägte Anspruch auf Folgenbeseitigung besitzt voneinander zu trennende allgemeine tatbestandliche Voraussetzungen und im Einzelfall gegebene rechtsvernichtende Ausschlußgründe.

4. Die Beziehungen zwischen dem Straßenanlieger und der Straße sind solche, die i. S. des Art. 14 I 2 GG Gegenstand näherer gesetzlicher Regelung sein können. Insoweit bestehen keine Besonderheiten gegenüber anderen, nach Maßgabe des Art. 14 i. V. mit II GG regelungsbedürftigen und auch regelungsfähigen Nutzungskonflikten.

5. Die straßenrechtliche Widmung ist kein Vollzugsakt einer isolierten Straßenplanung; sie ist gegenüber dem Grundeigentümer rechtlich ungeeignet, den durch eine fehlerhafte Bauleitplanung rechtswidrig entstandenen Zustand aufzuheben und steht deswegen einem Anspruch auf Folgenbeseitigung bei fehlerhafter Bauleitplanung nicht entgegen.

6. Ein Grundeigentümer muß Beeinträchtigungen, die eine Straße durch ihre bestimmungsgemäße Nutzung auslöst, nur dann hinnehmen, wenn für die Herstellung der Straße und die bestimmungsgemäße Nutzung eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben ist. Ein Rechtssatz, daß es gegen den Schwarzbau der öffentlichen Hand nur einen vorbeugenden Rechtsschutz gibt, besteht nicht.

7. Die Festsetzung einer Verkehrsfläche im Wege isolierter Straßenplanung nach § 9 I Nr. 11 BauGB stellt eine Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums i. S. des Art. 14 I 2 GG dar.

Tatbestand:

1

I. 1. Die Beteiligten streiten über die Möglichkeit und Notwendigkeit einer "Folgenbeseitigung" einer für nichtig erklärten bauplanerischen Festsetzung.

2

Der Kläger ist seit 1983 Eigentümer eines 1969 gebauten Reihenhauses im Gebiet der beklagten Stadt Bargteheide. Das Haus liegt an der Westseite der Straße E., etwa 20 m südlich der Einmündung dieser Straße in eine Bundesstraße. Mit weiteren drei Reihenhäusern bildet es eine Reihenhauszeile. Im Zeitpunkt der Bebauung war die Straße E. aufgrund des Bebauungsplans als Sackgasse mit 12, 50 m Breite ausgebaut und entsprechend gewidmet worden. Die Sackgasse diente der Erschließung der genannten Reihenhäuser.

3

Um die Innenstadt vom Verkehr zu entlasten, beabsichtigte die Beklagte 1976, die Straße E. als unmittelbare Verbindung zwischen zwei Bundesstraßen zu nutzen. Das setzte die Änderung des bisherigen Charakters einer Sackgasse voraus. Demgemäß beschloß die Beklagte einen Bebauungsplan, der die Straße E. nunmehr als durchgehende Verbindungsstraße auswies. Der Bebauungsplan trat im Juli 1977 in Kraft. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist nicht deutlich, ob dabei Maßnahmen des Schallschutzes getroffen wurden.

4

Die Straße wurde ausgebaut und am 9. Februar 1981 gemäß § 6 Abs. 1 des schleswig-holsteinischen Straßen- und Wegegesetzes als Ortsstraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Die Anlieger fochten diese Widmung nicht an. Im Oktober 1987 wurde die Widmung der Straße nochmals verfügt. Diese zweite Widmung wurde vom Kläger angefochten. Die Widmungsverfügung wurde später durch Bekanntmachung vom 2. Januar 1989 aufgehoben. Nach Darstellung der Beklagten beruhte die "zweite" Widmung auf einem Irrtum.

5

Mit einem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 27. November 1986 lehnte die Beklagte sowohl einen Rückbau als auch eine Sperrung der Straße für den Durchgangsverkehr ab. Sie bekräftigte ihren Standpunkt in einem als "Widerspruchsbescheid" bezeichneten Schreiben vom 8. Oktober 1987. Darin wies sie auch darauf hin, daß nicht sie für die Anordnung verkehrsrechtlicher Maßnahmen, namentlich solcher der Verkehrsberuhigung, zuständig sei, sondern die Kreisverwaltung.

6

Im September 1987 leitete der Kläger gegen den Bebauungsplan ein Normenkontrollverfahren ein. Er machte geltend, der Bebauungsplan leide unter erheblichen Abwägungsfehlern. Unter anderem sei die entstehende Immissionslage nicht bedacht worden. Mit Urteil vom 15. September 1988 erklärte das Normenkontrollgericht den Bebauungsplan wegen ungenügender immissionsschutzrechtlicher Berücksichtigung der privaten Belange des Klägers für nichtig. Die hiergegen gerichtete Nichtvorlagebeschwerde hatte keinen Erfolg (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Februar 1989 - BVerwG 4 NB 1.89 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 37 = NVwZ 1989, 653).

7

Daraufhin faßte die Stadtvertretung der Beklagten am 16. Dezember 1988 den Beschluß, den Bebauungsplan erneut aufzustellen. Der Beschluß wurde am 2. Januar 1989 bekanntgemacht. Im Mai 1989 wurden erste Vorentwürfe in den Fraktionen beraten. Nach den Erklärungen, welche die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 12. Februar 1993 vor dem erkennenden Senat abgegeben haben, ist davon auszugehen, daß die Beklagte das Aufstellungsverfahren seit längerem nicht betreibt und den Ausgang dieses Rechtsstreits abwartet.

8

2. Mit seiner 1987 erhobenen Klage machte der Kläger - später unter Hinweis auf die gerichtliche Nichtigerklärung des Bebauungsplans - geltend, daß der ursprüngliche Zustand der Straße als Sackgasse wiederhergestellt werden müsse. Für den Ausbau der Straße fehle es an einer Rechtsgrundlage. Außerdem sei die Belastung durch den Durchgangsverkehr so stark, daß er in seinen Rechten betroffen sei. Die Lärmsteigerung gegenüber der Vorbelastung sei erheblich. 1976 habe der Lärmpegel etwa 54, 9 dB(A) betragen. Nunmehr werde allein durch die Straße E. ein Lärm von 65, 9 dB(A) verursacht, die Gesamtbelastung betrage 66, 6 dB(A), unter Berücksichtigung des "Kreuzungszuschlages" sogar mehr als 70 dB(A). Auf die Widmung von 1981 könne sich die Beklagte nicht berufen. Eine sonstige nachträgliche Legalisierung des Vorhabens liege nicht vor. Verwirkt sei sein Anspruch nicht.

9

Das Verwaltungsgericht Schleswig wies die Klage mit Urteil vom 23. Mai 1989 als unbegründet ab; es stützt seine Entscheidung im wesentlichen auf die Unanfechtbarkeit der Widmung von 1981.

10

Im Berufungsrechtszug hat der Kläger sein Vorbringen vertieft und beantragt, unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Beklagte zu verpflichten, die Straße E. für den Durchgangsverkehr zu schließen.

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Das Berufungsgericht hat nach einer Ortsbesichtigung die Berufung mit Urteil vom 28. Juni 1990 als unbegründet zurückgewiesen (OVG Lüneburg UPR 1991, 78). Das Klagebegehren habe im öffentlichen Recht keine Rechtsgrundlage. Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch auf Folgenbeseitigung könne aus mehreren Gründen nicht durchdringen:

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Das Klagebegehren stelle eine unzulässige Rechtsausübung dar. Der vom Kläger begehrte Zustand werde voraussichtlich nur eine begrenzte Wirkung haben, weil die Beklagte eine Neuaufstellung des Bebauungsplans betreibe und die Schließung der Straße wieder rückgängig gemacht werden müßte. Dem Begehren des Klägers stehe ferner entgegen, daß die Herstellung des ursprünglichen Zustandes einen unverhältnismäßigen Aufwand erfordere, die bisherigen Investitionen nutzlos seien und der Verkehrslärm wieder in den zentralen Bereich der beklagten Stadt verlagert würde. Der Anspruch auf Folgenbeseitigung entfalle außerdem, weil die Herstellung des früheren Zustandes unzumutbar sei. Der Kläger habe das Grundstück 1983 erworben. Zu diesem Zeitpunkt habe die Straße bereits dem Durchgangsverkehr gedient. Ihm sei es daher zuzumuten, weiterhin an der dem Durchgangsverkehr dienenden Straße zu wohnen. Zudem sei eine vorbeugende Unterlassungsklage gegen den Straßenausbau ohne rechtmäßige Bauleitplanung oder straßenrechtliche Planfeststellung möglich und zulässig gewesen. Der Folgenbeseitigungsanspruch sei auch deshalb nicht gegeben, weil die Verkehrsimmissionen keine Folge der fehlerhaften Bauleitplanung seien; denn der Durchgangsverkehr beruhe auf der bestandskräftigen straßenrechtlichen Widmung. Für eine Einziehung sei nicht die Beklagte, sondern die Straßenaufsichtsbehörde zuständig. Auch als Trägerin der Straßenbaulast sei die Beklagte nicht verpflichtet, die Straße zu schließen.

13

3. Der Kläger hat die vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Revision eingelegt. Er rügt unter Wiederholung früheren Vorbringens die Verletzung materiellen Rechts.

14

Der Kläger beantragt,

15

unter Abänderung der angefochtenen Entscheidung die Beklagte zu verpflichten, den ursprünglichen Zustand der Straße E. als Sackgasse wiederherzustellen,

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hilfsweise, die Straße E. für den Durchgangsverkehr zu schließen.

17

Die Beklagte beantragt,

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die Revision zurückzuweisen.

19

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er folgt im Grundsatz der Auffassung des Berufungsgerichts.

20

Die Bemühungen des Revisionsgerichts um eine vergleichsweise Regelung blieben erfolglos. Die Beteiligten haben auf eine erneute mündliche Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Revision ist im wesentlichen begründet. Unter Zurückweisung des Hauptantrags ist dem im Revisionsverfahren zulässig gestellten Hilfsantrag stattzugeben (vgl. § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsurteil verletzt revisibles Recht. Das Berufungsgericht prüft das klägerische Begehren dahin, ob die Voraussetzungen eines Anspruchs auf Folgenbeseitigung gegeben sind; dem ist zu folgen. Seine Erwägungen werden jedoch im Ergebnis weder dem Inhalt noch dem rechtsstaatlichen Ziel dieses Anspruchs gerecht.

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1. Die ungeschriebenen tatbestandlichen Voraussetzungen des Folgenbeseitigungsanspruchs sind in ihren Strukturen weitgehend geklärt, mögen auch in der näheren dogmatischen Ableitung dieses Anspruchs unverändert unterschiedliche Auffassungen vertreten werden (vgl. F. Schoch, Folgenbeseitigung und Wiedergutmachung im öffentlichen Recht, in: VerwArch. 1988, 1 ff. (32 ff.); R. Steinberg/A. Lubberger, Aufopferung - Enteignung und Staatshaftung, 1991, S. 375 ff. (376 f.)). Dabei dürften zunehmend durch Richterrecht geprägte, gewohnheitsrechtliche Gesichtspunkte überwiegen, nachdem Bundes- oder Landesgesetzgeber ihre Regelungskompetenz nicht wahrgenommen haben (vgl. auch BVerfGE 61, 149 (203) [BVerfG 19.10.1982 - 2 BvF 1/81]). Es unterliegt keinen ernsthaften Zweifeln, daß Grundsätze des materiellen Rechtsstaates, zu denen auch die Grundrechte gehören, bei rechtswidrigem Handeln eine Sanktion verlangen, die sich nicht nur in der Zahlung einer Entschädigung erschöpfen kann.

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Das alles bedarf hier keiner weiteren Vertiefung. Ein Anspruch auf Folgenbeseitigung ist nach insoweit unumstrittenem Stand der Rechtsprechung jedenfalls unter folgenden Voraussetzungen grundsätzlich gegeben: Es muß ein hoheitlicher Eingriff vorliegen, der ein subjektives Recht des Betroffenen verletzt. Für den Betroffenen muß dadurch ein rechtswidriger Zustand entstanden sein, der andauert. Diese - hier nur verkürzt dargestellten Voraussetzungen - sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wiederholt behandelt worden (vgl. BVerwGE 69, 366 (370) [BVerwG 19.07.1984 - 3 C 81/82]; Urteil vom 21. September 1984 - BVerwG 4 C 51.80 - Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 40 = NJW 1985, 1481 [BVerwG 21.09.1984 - 4 C 51/80]; BVerwGE 82, 24 (25) [BVerwG 14.04.1989 - 4 C 34/88];  82, 76 (95) [BVerwG 11.05.1989 - 4 C 1/88]; Beschluß vom 8. Februar 1987 - BVerwG 2 B 12.87 - BayVBl. 1987, 817). Hiervon ist auch das Berufungsgericht zutreffend ausgegangen. Entgegen seiner Auffassung liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des Anspruchs auf Folgenbeseitigung jedoch im Grundsatz vor. Im einzelnen ergibt sich hierzu:

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a) Ein hoheitlicher Eingriff besteht. Er liegt zwar im Hinblick auf die zu beseitigenden Folgen nicht in den Festsetzungen des Bebauungsplans, die der beklagten Stadt zuzurechnen sind. Ein verbindlicher Bauleitplan ist insoweit nur "Angebotsplanung", als er lediglich die Befugnis zur tatsächlichen Verwirklichung eröffnet. Das gilt unbeschadet der Erwägung, daß der Bebauungsplan durch seine normativ verbindlichen Festsetzungen Inhalt und Schranken des Grundeigentums bestimmt (vgl. BVerfGE 70, 35 (53)). Darauf wird noch in anderem Zusammenhang einzugehen sein. Der hoheitliche Eingriff liegt aber in dem tatsächlichen Schaffen der Verbindungsstraße und den dadurch ermöglichten Auswirkungen auf die tatsächliche Nutzbarkeit des klägerischen Grundstücks. Der als Folge der Herstellung stattfindende Straßenverkehr ist der Straße selbst zuzurechnen (vgl. insoweit BGHZ 64, 220 (222) [BGH 20.03.1975 - III ZR 215/71]).

25

b) Durch die plangemäße Herstellung der Verbindungsstraße und ihre bestimmungsgemäße Nutzung wurde in eine Rechtsposition des Klägers eingegriffen. Ein Grundeigentümer, dessen Grundstück an einer öffentlichen Straße liegt, muß Beeinträchtigungen, die eine Straße durch ihre bestimmungsgemäße Nutzung auslöst, nur dann hinnehmen, wenn für die Herstellung der Straße und die bestimmungsgemäße Nutzung eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben ist.

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Das folgt grundsätzlich aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 GG und ergibt sich im einzelnen aus dessen einfachrechtlicher Umsetzung. Der Gesetzgeber hat die Aufgabe, Inhalt und Schranken des Eigentums zu regeln. Er kann insoweit selbst normieren oder in Grenzen andere zur Normsetzung ermächtigen. Regelungen, welche in dieser Weise den Inhalt des Eigentums bestimmen, müssen dabei sowohl prinzipiell als auch konkret der grundgesetzlich gewährleisteten Rechtsstellung des Eigentümers und den Anforderungen an eine sozialgerechte Eigentumsordnung einerseits und den öffentlichen Belangen andererseits genügen (vgl. BVerfGE 52, 1 (29 f.) [BVerfG 12.06.1979 - 1 BvL 19/76];  58, 137 (147 [BVerfG 14.07.1981 - 1 BvL 24/78]/148); 58, 300 (351); 70, 191 (199 ff.); 72, 66 (77 f.); BVerwGE 47, 144 (153) [BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71];  88, 191 (195) [BVerwG 15.05.1991 - 6 P 15/89]; Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwGE 94, 1 [BVerwG 24.06.1993 - 7 C 26/92]). Das gilt - und zwar in besonderem Maße - auch für das tatsächliche und rechtliche Verhältnis von privatem Baugrund und öffentlicher Straße sowie der von ihr ausgehenden und sich auf den privaten Baugrund auswirkenden Immissionen (vgl. BVerfGE 72, 66 (76) [BVerfG 12.03.1986 - 1 BvL 81/79];  79, 174 (198) [BVerfG 24.11.1988 - 2 BvC 6/88]; vgl. ferner BVerwGE 77, 295 (297 f.)). Auch die Beziehungen zwischen dem "Straßenanlieger" und der "Straße" sind solche, die im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nähere gesetzliche Regelung erfordern. Insoweit bestehen keine Besonderheiten gegenüber anderen, nach Maßgabe des Art. 14 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 GG regelungsbedürftigen und auch regelungsfähigen Nutzungskonflikten.

27

Die Rechtsordnung wird dieser prinzipiellen Verpflichtung einfachrechtlich in unterschiedlicher Weise gerecht. Sie kennt verschiedene konstruktive Möglichkeiten, das Verhältnis zwischen privatem Grundeigentum einerseits und öffentlichen Verkehrseinrichtungen andererseits zu regulieren. Daß sich dabei unterschiedliche Handlungsformen zum Teil überschneiden, in Konkurrenz zueinander treten und außerdem verschiedenen Handlungsträgern zugeordnet werden, ist angesichts einer langjährigen Entwicklung des Straßen- und Wegerechts kaum überraschend, stellt aber die grundrechtlich gebotene Einordnung und den Anspruch des Grundeigentümers auf Beachtung seiner sich aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ergebenden Rechtsstellung nicht als solche in Frage. Neben dem fachplanerisch ausgeformten Planfeststellungsbeschluß, der nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts auch für den Bau von Landes-, Kreis- oder Ortsstraßen zulässig sein kann, ist kraft Bundesrechts die in § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BBauG) normierte "isolierte" Straßenplanung ein geeignetes Instrument (vgl. BVerwGE 38, 152 (155) [BVerwG 03.06.1971 - IV C 64/70];  72, 172 (173) [BVerwG 17.10.1985 - 2 C 45/82]; Beschluß vom 5. Juni 1992 - BVerwG 4 NB 21.92 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 55 = NVwZ 1992, 1093 [BVerwG 05.06.1992 - 4 NB 21/92]). Sie steht der planenden Gemeinde als Mittel eigener, allerdings nur städtebaulich zu begründender Verkehrspolitik zur Verfügung. Ergänzt wird dieses rechtliche Instrumentarium durch straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen (vgl. BVerwGE 74, 234 [BVerwG 04.06.1986 - 7 C 76/84] zu § 45 StVO).

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Daß der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB zugelassen hat, eine bestimmte Festsetzung in einem Bebauungsplan zu treffen, ergibt allerdings noch nicht, daß diese im Einzelfall auch ohne weiteres getroffen werden darf. Vielmehr verlangt die grundrechtliche Gebundenheit der Gemeinde, daß sie für ihre planerische Entscheidung hierauf gerichtete rechtfertigende Gründe besitzt. Das gilt vor allem dann, wenn die Gemeinde durch die Ausweisung einer Verkehrsfläche zugleich die Rechtsgrundlage für den Bau einer Straße schafft, deren bestimmungsgemäße Nutzung notwendigerweise nachteilige Auswirkungen auf die anliegenden Grundstücke haben wird. Das Eigentum der Grundstücke, welche der Straße anliegen, gewährleistet zwar dem jeweiligen Inhaber nicht ohne weiteres, vor Störungen, die von der Straße ausgehen, verschont zu bleiben (vgl. BVerfGE 79, 174 (198) [BVerfG 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84]). Er bleibt der Gefahr ausgesetzt, daß eine Straße hergestellt wird, die durch ihre Auswirkungen die Nutzbarkeit seines Eigentums beeinträchtigt. Aber seine durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vermittelte Rechtsposition ist ein in die planerische Abwägung einzustellender Belang, der nur mit sachgerechten Erwägungen zurückgestellt werden darf. Die Rechtsprechung hat dies wiederholt betont (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. April 1971 - BVerwG 4 C 66.67 - Buchholz 406.11 § 35 Nr. 90 = DVBl. 1971, 746; BVerwGE 47, 144 (153) [BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71]); Beschluß vom 11. April 1989 - BVerwG 4 B 65.89 - Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 28 = NVwZ 1989, 1061). Eine Planung kann deshalb aus Rechtsgründen unzulässig sein, weil Belange des privaten Grundeigentums sich als gewichtiger erweisen als gegenläufige öffentliche Interessen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 4 B 211.88 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 79 = NVwZ-RR 1989, 458). Die Beeinträchtigungen können aber auch wegen ihrer unvermeidbaren Intensität und überwiegender öffentlicher Belange im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG einen finanziellen Ausgleich erfordern (vgl. BVerfGE 58, 137 (147 ff.) [BVerfG 14.07.1981 - 1 BvL 24/78];  79, 174 (192) [BVerfG 24.11.1988 - 2 BvC 6/88]; BVerwGE 77, 295 (297 f.);  84, 361 (367 f. [BVerwG 15.02.1990 - 4 C 45/87]); 94, 1; vgl. auch BVerwGE 80, 184 (190) [BVerwG 07.09.1988 - 4 N 1/87]; B. Sommer, ZfBR 1990, 54 ff. (55)). Die tatsächlichen Auswirkungen können auch von solcher Intensität sein, daß dem betroffenen Eigentümer ein Anspruch auf Übernahme seines Grundstücks zuzuerkennen ist (vgl. BVerwGE 75, 214 (260) [BVerwG 05.12.1986 - 4 C 13/85]).

29

Hier war die Beklagte als Trägerin der von ihr eingeleiteten Bauleitplanung gehalten, sich mit dieser von der Rechtsprechung vielfältig behandelten Rechtsstellung der Grundeigentümer in rechtlich geordneter Weise auseinanderzusetzen. Das ist nach dem Ergebnis des Normenkontrollurteils vom 15. September 1988 nicht hinreichend geschehen.

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c) Durch die Herstellung der Verbindungsstraße und ihre bestimmungsgemäße Nutzung ist für den klagenden Grundeigentümer als unmittelbarem Straßenanlieger ein rechtswidriger Zustand geschaffen worden.

31

Eine ausreichende Rechtsgrundlage bestand für den Durchbau der früheren Sackgasse zur durchgehenden Straße nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht. Die bauplanerische Festsetzung der Verkehrsfläche, welche dies ermöglicht hätte, ist rechtsunwirksam. Das steht aufgrund des Normenkontrollurteils vom 15. September 1988 allgemein verbindlich fest (vgl. § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO). In diesem Sinne entstand mit der Herstellung der Verbindungsstraße ein jedenfalls formell rechtswidriges Vorhaben und insoweit ein "Schwarzbau".

32

Der beklagten Stadt und damit der öffentlichen Hand ist der Ausbau als eigenes rechtswidriges Verhalten zuzurechnen. Es ist in diesem Zusammenhang unerheblich, ob für die Herstellung der Verbindungsstraße eine andere Rechtsgrundlage hätte geschaffen werden können. Die Beklagte hat hierzu vorgetragen, man hätte die Verbindungsstraße auch durch einen Planfeststellungsbeschluß planen können. Das mag sein, ist hier indes ohne rechtliche Bedeutung. Die Beklagte hat den Weg der fachplanerischen Rechtsgrundlage nicht beschritten, sondern das Mittel der verbindlichen Bauleitplanung gewählt. In der Wahl war sie möglicherweise frei. Auch das steht hier nicht zur Erörterung. An den Konsequenzen ihrer Wahl muß sie sich festhalten lassen. Der Hinweis, man habe auch anders verfahren können, verfängt gegenüber dem in seinen Rechten beeinträchtigten Bürger nicht.

33

Auch das Berufungsgericht geht von dieser Rechtslage aus, wenn es ausdrücklich und zutreffend bestätigt, daß gegen den Straßenausbau ohne rechtmäßige Bauleitplanung oder ohne straßenrechtliche Planfeststellung eine vorbeugende Unterlassungsklage zur Verfolgung eines Abwehranspruchs zulässig sei. Wenn das Gericht allerdings ferner annimmt, ein Anspruch auf Unterlassung sei nur vorbeugend gegeben gewesen, und daraus Folgerungen für die materielle Rechtslage ableiten will, so ist dem zu widersprechen. Ein Rechtssatz, daß es gegen den "Schwarzbau" der öffentlichen Hand nur einen vorbeugenden Rechtsschutz gibt, besteht nicht (vgl. BVerwG, Beschluß vom 30. September 1992 - BVerwG 4 NB 22.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 70; vgl. auch BVerwGE 81, 95 (107) [BVerwG 16.12.1988 - 4 C 40/86]). Es gibt keinen Grund, rechtswidriges Verhalten der öffentlichen Hand dann zu "privilegieren", wenn vollendete Tatsachen geschaffen worden sind. Es ist gerade das Ziel des Anspruchs auf Folgenbeseitigung, derartige "Tatsachen" zu beseitigen und den allein rechtmäßigen Zustand wiederherzustellen. Ob eine verspätete Klage im Einzelfall eine unzulässige Rechtsausübung darstellt, ist eine andere, gesondert zu entscheidende Frage.

34

d) Der rechtswidrige Zustand dauert an. Der Zustand ist bislang nicht legalisiert worden. Ein rechtsgültiger Bebauungsplan besteht nicht. Die Beklagte hat nicht durch einen neuen verbindlichen Bauleitplan eine neue Rechtsgrundlage geschaffen. Sie hat auch keinen entsprechenden Planfeststellungsbeschluß herbeigeführt.

35

Das Berufungsgericht meint, die das klägerische Grundeigentum beeinträchtigenden Verkehrsimmissionen seien keine Folge der fehlerhaften Bauleitplanung, sondern beruhten nunmehr auf dem durch die Widmung eröffneten Durchgangsverkehr. Erst dadurch sei es zu der vom Kläger geltend gemachten Rechtsverletzung durch übermäßige Verkehrsimmissionen gekommen. Mit seiner Ansicht weist das Gericht der straßenrechtlichen Widmung die Kraft zu, den zunächst entstandenen rechtswidrigen Zustand gegenüber dem Kläger zu beenden. Mit dieser Auffassung verletzt das Berufungsgericht revisibles Recht. Die straßenrechtliche Widmung ist gegenüber dem Kläger ungeeignet, den durch eine fehlerhafte Bauleitplanung rechtswidrig entstandenen Zustand aufzuheben.

36

Der Anspruch auf Folgenbeseitigung folgt als Sanktionsrecht dem jeweiligen Sachrecht. Mit seiner Verwirklichung soll grundsätzlich jener rechtmäßige Zustand hergestellt werden, der unverändert bestünde, wenn es zu dem rechtswidrigen Eingriff nicht gekommen wäre. Dieser Eingriff liegt zwar in tatsächlicher Hinsicht in der Lärm und Abgase emittierenden Nutzung der dem Durchgangsverkehr dienenden Straße. In dieser Betrachtung ist dem Berufungsgericht zuzustimmen. Das Gericht würdigt aber nicht hinreichend, daß nicht die straßenrechtliche Widmung, sondern - wie ausgeführt - der gemeindliche Bebauungsplan das zwischen privatem Grundeigentum des Straßenanliegers einerseits und der öffentlichen Verkehrsfläche andererseits bestehende Konfliktfeld auch inhaltlich reguliert. Die straßenrechtliche Widmung mag daraus für ihr eigenes Regelungsfeld Folgerungen ziehen. Diese können etwa darin bestehen, daß der Eigentümer der Straße kraft des Widmungsaktes eine bestimmte Nutzung nicht mehr untersagen kann oder daß für die Nutzung der Straße ein bestimmter Inhalt des Gemeingebrauchs festgelegt wird. Derartige, hier dem Landesrecht zugewiesene Rechtsfolgen berühren die rechtlich gesondert zu regelnden Beziehungen zwischen dem Träger der Straßenbaulast und dem Eigentümer des anliegenden Grundstücks nicht. Die Widmung hat insoweit nur straßenrechtliche Bedeutung. Insoweit ist es rechtlich zulässig, daß das jeweilige Landesrecht eine förmliche Widmung dann als entbehrlich ansieht, wenn die Straße dem öffentlichen Verkehr überlassen wird, nachdem sie aufgrund eines förmlichen Verfahrens hergestellt wurde (vgl. hierzu § 6 Abs. 4 des schleswig-holsteinischen Straßen- und Wegegesetzes - StrWG - in der Fassung vom 31. Januar 1979 (GVOBl. S. 163)). Dagegen bedarf das Verhältnis zwischen dem am Nufzungskonflikt beteiligten Träger der Straßenbaulast und dem privaten Grundeigentümer eigener, private und öffentliche Belange abwägender Beurteilung, wie sie mit einer verbindlichen Bauleitplanung oder mit einem Planfeststellungsbeschluß möglich und geboten ist. In diesen spezifischen Regelungsbereich - der im Hinblick auf den Bebauungsplan auch bundesrechtlich geordnet ist - einzudringen, ist dem straßenrechtlichen Widmungsrecht versagt. Die vom Berufungsgericht dem Landesstraßenrecht gegebene Deutung läßt auch nicht erkennen, daß § 6 Abs. 1 StrWG dies für sich in Anspruch nähme.

37

Das Fehlen einer gerade das Verhältnis zwischen Grundeigentümer und Träger der Straßenbaulast regulierenden abwägenden Entscheidung dauert unverändert an. Das Berufungsgericht hat dies unter Verletzung revisiblen Rechts verkannt. Seine gegenteiligen Erwägungen treffen nicht zu. Das Gericht meint, die straßenrechtliche Widmung habe den Zweck, die Bauleitplanung zu vollziehen. Daher bedeute es für den Kläger einen Rechtsverlust, wenn er den Widmungsakt nicht beizeiten anfechte. Derartige Erwägungen zielen - ohne daß dies das Berufungsgericht näher ausgeführt hat - auf den hinsichtlich § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGOübertragbaren Gedanken des § 183 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluß vom 23. Januar 1992 - BVerwG 4 NB 2.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61 = NVwZ 1992, 974). Die vom Berufungsgericht gegebene Begründung erweist sich jedoch als nicht tragfähig, um die Fortdauer des rechtswidrig entstandenen Zustandes verneinen zu können. Die Widmung ist kein Vollzugsakt eines Bebauungsplans, der gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB eine Verkehrsfläche als Planinhalt festgesetzt hat (vgl. BVerfGE 79, 174 (189) [BVerfG 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84]; anders aus Gründen des "Entschädigungsrechts" früher noch BGHZ 64, 220 (222) [BGH 20.03.1975 - III ZR 215/71]). Es mag zwar nach Lage des Falles möglich sein, daß ein Widmungsakt auch durch den Eigentümer eines Anliegergrundstücks angefochten werden kann (vgl. BVerwGE 80, 178 [BVerwG 06.09.1988 - 4 C 26/88]). Im Rahmen eines derartigen Rechtsstreits kann auch die Rechtsgültigkeit des Bebauungsplans inzidenter geprüft werden, wenn und soweit ein Bebauungsplan als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Widmung angesehen werden kann (vgl. BVerwGE 47, 144 (145) [BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71]). Die straßenrechtliche Widmung hat aber gleichwohl nicht die rechtliche Kraft, die zwischen dem Kläger und der Beklagten bestehenden Rechtsbeziehungen im Sinne des erörterten Vorbehalts des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG im Innenverhältnis zwischen Grundeigentümer und planender Gemeinde zu regulieren (ebenso BVerfGE 79, 174 (188) [BVerfG 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84] unter Bezugnahme auf BVerwGE 47, 144 [BVerwG 01.11.1974 - IV C 38/71]; vgl. auch BGHZ 97, 361 (364) [BGH 17.04.1986 - III ZR 202/84]). Die Widmung gestaltet vielmehr die Beziehungen zwischen dem Träger der Straßenbaulast und dem - ggf. von ihm verschiedenen - Eigentümer des Straßengrundstücks und entzieht dem Straßenanlieger ferner die Möglichkeit, sich später gegenüber der Widmungsbehörde gegen den Gemeingebrauch der Straße zu wenden, wenn es infolge der Widmung zu Beschränkungen der Nutzung seines eigenen Grundstücks kommt.

38

Diese Betrachtung schließt es zwar noch nicht aus, daß der Kläger wegen eingetretener rechtlicher Unmöglichkeit eine bestimmte Wiederherstellung des früheren Zustandes (status quo ante) nicht erreichen kann. Das ist indes eine Frage nach den Grenzen des Anspruchs, nicht aber eine solche seiner tatbestandsmäßigen Voraussetzungen.

39

2. Das Berufungsgericht bejaht aus verschiedenen Gründen, daß ein Anspruch auf Folgenbeseitigung jedenfalls nunmehr nicht mehr besteht. Seine Erwägungen verletzen in mehrfacher Hinsicht revisibles Recht.

40

a) Das Berufungsgericht meint, es verletze Treu und Glauben, wenn der Kläger das Wiederherstellen eines ursprünglichen Zustandes verlange, obwohl sehr wahrscheinlich sei, daß dieser Zustand nur zeitlich begrenzte Wirkung haben werde, weil die Schließung wieder rückgängig gemacht werden müßte. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.

41

Die Annahme einer unzulässigen Rechtsausübung erfordert hinsichtlich des Anspruchs auf Folgenbeseitigung, daß die Legalisierung des als rechtswidrig erkannten und andauernden Zustandes zeitlich unmittelbar bevorsteht. Der Rechtsschutz der beklagten öffentlichen Hand ist durch die Möglichkeit der Vollstreckungsgegenklage hinreichend gewahrt (BVerwGE 80, 178 [BVerwG 06.09.1988 - 4 C 26/88]). Die berufungsgerichtlichen Feststellungen ergeben nicht, daß die Beklagte eine bestimmte bauplanerische Festsetzung demnächst in Kraft setzen wird, die geeignet ist, den rechtswidrigen Zustand zu legalisieren. Auch die mündliche Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat dies nicht ergeben. Die Beklagte hat bislang keinen neuen Bebauungsplan beschlossen, so daß für das Berufungsgericht jede Prüfung ausgeschlossen war, ob die neuerlichen Festsetzungen und Abwägungen mutmaßlich rechtlichen Bestand haben. Nur unter dieser Voraussetzung könnte eine noch nicht gegebene Legalisierung im anhängigen Rechtsstreit überhaupt mit dem Ziel der Annahme unzulässiger Rechtsausübung berücksichtigt werden.

42

Nicht dem Kläger ist eine unzulässige Rechtsausübung vorzuhalten, sondern die beklagte Stadt verhält sich rechtsuntreu. Sie ist - auch nach ihrem Verhalten während des anhängigen Rechtsstreits zu urteilen - der Ansicht, sie könne und dürfe den eingetretenen rechtswidrigen Zustand so belassen. Das ist eine grundlegende Verkennung der Rechtslage. Der Kläger hat die Beklagte durch sein Verhalten nicht in den berechtigten Glauben versetzt, er werde die Beeinträchtigung seines Grundstücks hinnehmen. Das Berufungsgericht hat jedenfalls derartige besonderen tatsächlichen Umstände nicht festgestellt.

43

b) Ein Anspruch auf Folgenbeseitigung entfällt, wenn der verpflichtete Rechtsträger nicht mehr die Rechtsmacht besitzt, den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen. Das ist unter anderem der Fall, wenn der erstrebte Zustand nach der derzeitigen Rechtsordnung unzulässig ist. Den Feststellungen des Berufungsgerichts läßt sich ein solches rechtliches Hindernis nicht entnehmen. Auch das Vorbringen der Beklagten im Revisionsverfahren ergibt hierzu nichts, so daß der Rechtsstreit entscheidungsreif ist.

44

Allerdings meint das Berufungsgericht, der Anspruch auf Folgenbeseitigung erfordere - soweit damit der Durchgangsverkehr unterbunden werden solle - ein vorheriges straßenrechtliches Einziehungsverfahren. Dieses liege in der Zuständigkeit der staatlichen Straßenaufsichtsbehörde, nicht indes in der der beklagten Stadt als gemeindliche Selbstverwaltungskörperschaft. Das läßt die Ansicht des Berufungsgerichts erkennen, daß die als bestandskräftig angesehene Widmung dem Anspruch auf Folgenbeseitigung als ein dauerndes rechtliches Hindernis entgegenzusetzen sei. Auch darin kann dem Gericht nicht gefolgt werden.

45

Eine öffentliche Straße ist nach den landesrechtlichen Bestimmungen des § 8 Abs. 2 StrWG einzuziehen, wenn Gründe des öffentlichen Wohls vorliegen, die gegenüber privaten Interessen überwiegen. Die Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes - wie ihn der Anspruch auf Folgenbeseitigung zum Inhalt hat - ist ein Anliegen, das durchaus dem öffentlichen Wohl dienen kann. Eine als rechtswidrig erkannte, in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen eingreifende Beeinträchtigung muß beseitigt werden. Das ist nicht nur - was eine Verkürzung der Betrachtungsweise wäre - ein Ziel individuellen Rechtsschutzes, sondern eine für die öffentliche Hand bestehende objektive Verpflichtung, wie etwa Art. 20 Abs. 3 GG verdeutlicht (vgl. auch BVerwG, Beschluß vom 17. Mai 1989 - BVerwG 4 CB 6.89 - Buchholz 310 § 112 VwGO Nr. 9 = NVwZ 1990, 58 = BRS 49 Nr. 115).

46

Ob eine entsprechende bundesverfassungskonforme Auslegung des § 8 Abs. 2 StrWG möglich und geboten ist, kann jedoch dahinstehen. Denn das straßenrechtlich geordnete Einziehungsverfahren setzt der Sache nach vorheriges rechtmäßiges Verhalten des Trägers der Straßenbaulast und der Straßenaufsichtsbehörde voraus. Der Anspruch auf Folgenbeseitigung zielt jedoch auf etwas anderes. Mit seiner Hilfe soll ein ursprünglich rechtmäßiger Zustand wiederhergestellt werden. Daß hier ein derartiger Zustand auch jetzt rechtlich erreicht werden kann, belegt § 8 Abs. 2 StrWG: Die Vorschrift läßt es im Ergebnis zu, daß eine Straße ihre öffentliche Funktion wieder verliert. Diese Erwägung ist für die Erkenntnis genügend, daß der Anspruch auf Folgenbeseitigung jedenfalls nicht daran scheitert, daß er seinem Inhalt nach auf etwas gerichtet ist, was in der Rechtsordnung nicht (mehr) als rechtlich zulässige Rechtsfolge vorgesehen ist. Das Revisionsgericht ist nicht gehindert, § 8 Abs. 2 StrWG zu berücksichtigen (vgl. § 173 VwGO, § 565 Abs. 4 ZPO). Die beklagte Stadt hat als widmende Behörde selbst das von ihr geltend gemachte Hindernis herbeigeführt.

47

Das Urteil des 3. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. März 1988 - BVerwG 3 C 48.86 - (BVerwGE 79, 192 (194) [BVerwG 24.03.1988 - 3 C 48/86]) steht der hier vertretenen Auffassung nicht entgegen. Dort wird ausgesprochen, daß auf dem Gebiet des allgemeinen Verwaltungsrechts unrechtmäßiges Verwaltungshandeln nur im Rahmen zulässigen Verwaltungshandelns ausgeglichen werden könne. Ob dieser Ansicht in ihrer so formulierten Allgemeinheit zu folgen ist, kann dahinstehen. Der vom 3. Senat zu beurteilende Sachverhalt unterscheidet sich von dem hier zu würdigenden dadurch, daß dort die Herstellung eines Zustandes begehrt wurde, der vorher nicht bestanden hatte und der demgemäß nicht Gegenstand eines vorherigen rechtswidrigen Eingriffs gewesen war.

48

c) Ein Anspruch auf Folgenbeseitigung entfällt ferner, wenn die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes für den verpflichteten Rechtsträger unzumutbar ist. Das Berufungsgericht bejaht dies aus verschiedenen Gründen. Ihnen kann weder im einzelnen noch in ihrer Gesamtheit gefolgt werden.

49

ca) Es bestehen bereits grundsätzliche Bedenken, den Anspruch auf Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes in der Weise zu relativieren, wie sich dies aus den Erwägungen des Berufungsgerichts ergibt.

50

Es ist Aufgabe effektiven Rechtsschutzes, rechtswidrige Beeinträchtigungen, welche einem Träger hoheitlicher Macht zuzurechnen sind, zu beseitigen. Das ist nicht nur rechtspolitisch zu fordern, sondern ein Grundsatz geltenden Rechts. Das gilt vor allem dann, wenn sich rechtswidrige Beeinträchtigungen auf den Schutzbereich eines Grundrechts auswirken. Diesem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz dient nicht nur ein gerichtliches Verfahren, in dem eine Rechtsverletzung festgestellt wird, sondern auch der Anspruch auf Folgenbeseitigung als ein wirksames Sanktionsrecht gegen eingetretene Rechtsverletzungen. Zwar darf im allgemeinen erwartet werden, daß ein Träger hoheitlicher Macht in eigener Entscheidung die gebotenen Folgerungen aus der durch ein Gericht festgestellten Rechtswidrigkeit seines Verhaltens zieht und selbst rechtmäßige Zustände herstellt. Der Streitfall zeigt indes in anschaulicher Weise, daß der betroffene Bürger auf einen materiellrechtlichen Beseitigungsanspruch angewiesen sein kann, soll der verfahrensrechtliche Rechtsschutz, wie ihn Art. 19 Abs. 4 GG garantiert, letztlich nicht leerlaufen.

51

Die Erwägungen des Berufungsurteils, das die vollendeten Tatsachen billigend zur Kenntnis nimmt, werden dieser rechtsstaatlichen Ausgangslage nicht gerecht. Es ist bereits bedenklich, durch das sehr allgemeingehaltene Kriterium der Zumutbarkeit einen an sich gegebenen Anspruch auf Beseitigung eines rechtswidrigen Zustandes auszuschließen. Faktische Macht darf sich gegenüber dem Bürger nicht deshalb durchsetzen, weil sie vollzogen wurde, sondern weil sie von der Rechtsordnung hierzu legitimiert ist. Der Gesetzgeber regelt durch das einfachgesetzliche Verfahren, nämlich durch das Recht des Bauleitverfahrens und das fachplanerische Planfeststellungsrecht im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur Inhalt und Schranken des Eigentums; vielmehr sollen derartige Verfahren auch durch ihre spezifische Ausgestaltung - gewissermaßen im Vorfeld der materiellen Entscheidung - einen Grundrechtsschutz vermitteln (vgl. BVerfGE 53, 30 (65) [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77];  56, 216 (236) [BVerfG 11.02.1981 - 1 BvR 303/78];  60, 348 (357 f.); 61, 82 (114 ff.); 65, 76 (94); 73, 280 (296); 83, 130 (152); BVerwGE 74, 109 (112) [BVerwG 21.03.1986 - 4 C 48/82]). Diesen mittelbaren Schutz darf ein Gericht nicht dadurch mindern, daß es im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Prüfung der Rechtmäßigkeit des Eingriffs ein planerisches Verfahren antizipiert und "ergebnisorientiert" annimmt, man werde in diesem Verfahren den Eingriff und den durch ihn verursachten rechtswidrigen Zustand nunmehr rechtfertigen können.

52

Die geordnete städtebauliche Entwicklung bedingt kommunalpolitische Entscheidungen, die - mögen diese im Einzelfall naheliegend sein - ein Verwaltungsgericht nicht zu ersetzen hat. Ein Verwaltungsgericht hat daher nicht zu prüfen, ob eine planende Behörde rechtmäßig hätte planen können, sondern allein, ob sie tatsächlich rechtmäßig geplant hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1988 - BVerwG 4 C 32-33.86 - Buchholz 407.56 NStrG Nr. 2 = DVBl. 1988, 844 = NVwZ 1989, 152). Das ist die rechtsstaatlich gebotene Konsequenz daraus, daß der planenden Behörde ein bestimmtes Ergebnis normativ nicht vorgeschrieben ist, sondern sie zur Lösung unterschiedlicher Konfliktlagen ein erhebliches Maß an Gestaltungsfreiheit besitzt, der kompensatorisch geeignete Verfahren zugeordnet sind (vgl. BVerwGE 75, 214 (225 ff.) [BVerwG 05.12.1986 - 4 C 13/85]). Das gilt für die Entscheidungen im Bauleitplanverfahren in entsprechender Weise. Diesem Grundsatz der gerichtlichen Zurückhaltung wird das Berufungsgericht nicht gerecht, wenn es in eine allgemeine Erörterung der Frage eintritt, wie sich für das Stadtgebiet der Beklagten eine Sperrung der Verbindung zwischen den beiden Bundesstraßen auswirken würde und als Ergebnis seiner Prüfung hieraus einen Versagungsgrund gegenüber dem Anspruch auf Folgenbeseitigung entwickelt. Im Streitfall wird damit auch verkannt, daß die Beklagte mit ihrem Vorbringen, der gegenwärtige Zustand sei aus städtebaulichen Gründen geboten, dem Normenkontrollurteil vom 15. September 1988 inhaltlich zu widersprechen sucht. Diese gerichtliche Entscheidung kann sie nur durch eine erneute und ihrerseits rechtmäßige Bauleitplanung "überwinden", wenn sie ihre ursprünglichen Ziele nicht aufgeben will.

53

cb) Die den klägerischen Anspruch auf Folgenbeseitigung ausschließenden Überlegungen des Berufungsgerichts sind auch im einzelnen nicht zu billigen.

54

(1) Das Berufungsgericht hält dem Kläger den eingetretenen Zustand der Verkehrslärmbelastung ausdrücklich als zumutbar vor, da der Rechtsvorgänger des Klägers die ihm mögliche vorbeugende Unterlassungsklage nicht erhoben habe. Mit dieser Erwägung ist nicht zu begründen, daß die Herstellung des ursprünglichen Zustandes für die Beklagte nunmehr unzumutbar geworden ist.

55

Der Wechsel im Eigentum des Grundstücks ist unerheblich. Dadurch ändert sich die objektiv-rechtlich entstandene und andauernde Lage nicht, wie sie Gegenstand der verbindlichen Bauleitplanung ist. In der Rechtsprechung ist wiederholt ausgesprochen worden, daß im öffentlichen Baurecht von den individuellen, d. h. persönlichen Verhältnissen des einzelnen Grundeigentümers gewissermaßen zu abstrahieren ist (vgl. BVerwGE 88, 191 (200) [BVerwG 16.05.1991 - 4 C 17/90]). Das gilt nicht nur zu Lasten des jeweiligen Grundeigentümers, sondern - wie hier - auch zu Lasten der beklagten Stadt.

56

Das Berufungsgericht stellt dem die Erwägung entgegen, ein Rechtsschutz durch vorbeugende Unterlassungsklage sei möglich und auch zumutbar gewesen. Damit will das Gericht erkennbar das Risiko vollendeter Tatsachen zu Lasten des jetzigen Klägers beurteilt wissen. Es gibt jedoch keine materielle Präklusion des Anspruchs auf Folgenbeseitigung durch unterlassene Erhebung einer "vorbeugenden" Klage in Fällen fehlerhafter Bauleitplanung (vgl. auch BVerwGE 80, 170 (172) [BVerwG 06.09.1988 - 4 C 5/86]). Wenn die beklagte Stadt ihre straßenrechtliche Planung mit dem Mittel der verbindlichen Bauleitplanung verwirklichen wollte, dann muß sie es hinnehmen, daß die entsprechende ortsgesetzliche Normsetzung keine Bestandskraft besitzt. Diese Folge bauplanerischer Normsetzung läßt sich nicht dadurch beseitigen, daß man den betroffenen Bürger allgemein auf eine vorbeugende Unterlassungsklage verweist. Will die Beklagte diese Konsequenzen der Normsetzung vermeiden, dann muß sie - wenn dies nach Landesrecht zulässig ist - das Mittel des Planfeststellungsbeschlusses mit Verwaltungsaktqualität wählen. Soweit das Berufungsgericht mit seinen Erwägungen der Sache nach eine unzulässige Rechtsausübung meinen sollte, ermöglichen seine Feststellungen eine derartige rechtliche Beurteilung revisiblen Rechts - wie ausgeführt - nicht.

57

(2) Das Berufungsgericht meint ferner, eine Schließung der Straße begründe einen im Interesse des Umweltschutzes nicht hinnehmbaren Sachverhalt. Es werde zu einer zu mißbilligenden Verlagerung des Verkehrs kommen. Im innerörtlichen Bereich müßten alsdann erhebliche Umbaumaßnahmen vorgenommen werden. Mit dieser Betrachtung wird das Gericht dem anspruchsvernichtenden Einwand fehlender Zumutbarkeit ebenfalls nicht gerecht.

58

Mit dem Berufungsgericht mag man an äußerste Grenzen eines Anspruchs auf Folgenbeseitigung denken. Eine Wiederherstellung des ursprünglichen rechtmäßigen Zustandes soll dem Verpflichteten dann nicht angesonnen werden, wenn damit ein unverhältnismäßig hoher Aufwand verbunden ist, der zu dem erreichbaren Erfolg bei allem Respekt für das Verlangen nach rechtmäßigen Zuständen in keinem vernünftigen Verhältnis mehr steht. Dagegen meint die Frage der Zumutbarkeit im allgemeinen nicht die weitere Frage, ob die Wiederherstellung des früheren Zustandes ihrerseits Folgen auslösen wird, die zu vermeiden ein berechtigtes Anliegen sein kann. Ob der Anspruch auf Folgenbeseitigung auch insoweit zu begrenzen ist und ob zudem in einem äußersten Fall fehlender Zumutbarkeit ein "Folgenbeseitigungsentschädigungsanspruch" als die rechtsstaatlich gebotene Konsequenz in Betracht zu ziehen ist, bedarf hier keiner Entscheidung. Es ist zwar durchaus naheliegend, daß sich ein Anspruch auf Beseitigung der Folgen, der nur wegen Unzumutbarkeit zu versagen ist, dann in einem Anspruch auf "Entschädigung" als Surrogat fortsetzt, wenn die Gründe der Unzumutbarkeit allein oder doch überwiegend in der Handlungssphäre des anspruchsverpflichteten Hoheitsträgers liegen. Damit würde zumindest im Einzelfall ein gebotener Ausgleich geschaffen werden können, wie ihn beispielsweise § 251 Abs. 2 BGB kennt und wie er von der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs auch im Rahmen des § 1004 BGB grundsätzlich anerkannt wird (vgl. BGHZ 62, 388 (391) [BGH 21.06.1974 - V ZR 164/72]; BGH, NJW 1970, 1180 (1181) [BGH 24.04.1970 - V ZR 97/67]; DB 1977, 908; vgl. auch BVerwGE 82, 24 zu § 251 Abs. 1 BGB; krit. Medicus, in: MünchKomm § 1004 BGB Rn. 67 m. w. N.). Die Erwägungen des Berufungsgerichts erweisen sich jedoch bereits aus anderen Gründen als nicht tragfähig.

59

Das Berufungsgericht führt aus, das klägerische Begehren müsse zu einer Verlagerung des Verkehrslärms in zentrale Bereiche der beklagten Stadt führen. Hierfür gibt es als Grundlage seine in der Ortsbesichtigung gewonnene tatrichterliche Überzeugung an. Ob durch eine derartige Beweisermittlung planerische und abwägungserhebliche Überlegungen zur innerstädtischen Verkehrsregulierung, also letztlich konzeptionelle Entscheidungen, ermittelbar sind, erscheint zweifelhaft, kann hier jedoch dahinstehen. Dem Berufungsgericht kann bereits in seinem rechtlichen Ausgangspunkt nicht gefolgt werden. Eine Unzumutbarkeit in dem hier vorausgesetzten Sinne kann dem an sich gegebenen Anspruch auf Folgenbeseitigung nur entgegengesetzt werden, wenn ein Unterbinden des Durchgangsverkehrs notwendigerweise zu einer solchen Verkehrsverlagerung führen müßte, die einen Zusammenbruch des innerstädtischen Verkehrs darstellt oder einer derartigen Situation doch jedenfalls wesentlich nahekommt. Die tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ergeben einen derartigen Sachverhalt nicht. Auch die Beklagte hat im Revisionsverfahren eine kaum abwendbare Gefahr des Zusammenbruchs des innerstädtischen Verkehrs weder behauptet noch zumindest als aufklärungsbedürftig vorgetragen. Förmliche Gegenrügen nach § 86 Abs. 1 VwGO sind ohnedies nicht erhoben worden. Was das Berufungsgericht mit seinen Erwägungen insoweit aufweist, ist nur, daß das den Anliegern der Straße im allgemeinen Interesse auferlegte Opfer erheblicher Verkehrslärmbeeinträchtigungen - das klägerische Vorbringen als zutreffend unterstellt - nicht anderen zugemutet werden soll und etwas anderes zu verkehrskonzeptionell unerwünschten Ergebnissen führt. Damit umschreibt das Berufungsgericht letztlich bewertend nur allgemeine Konflikte innerstädtischer Verkehrspolitik, so schwierig die damit aufgeworfenen Fragen auch im einzelnen sein mögen. Das ist alles indes nicht ausreichend, um von einer Unzumutbarkeit gerade gegenüber der Beklagten ausgehen zu können. Vielmehr zeigt das Berufungsgericht im Ergebnis nur, daß es eine planerisch zu bewältigende Konfliktsituation gibt, die vielfältige Fragen aufwirft. Warum diese - bislang in rechtswidriger Weise - gerade zwingend zu Lasten des Klägers gelöst werden muß, ergibt sich daraus nicht.

60

(3) Das Berufungsgericht verneint die Zumutbarkeit der Folgenbeseitigung ferner mit der Erwägung, daß getätigte Investitionen für den Ausbau der Verbindungsstraße sinnlos würden und daß eine Folgenbeseitigung nur unter erhöhtem Einsatz weiterer öffentlicher Mittel möglich sei. Auch diese Erwägungen sind nicht geeignet, den Anspruch des Klägers auf Folgenbeseitigung auszuschließen. Die Beklagte kann durch den Hinweis auf die Höhe der eingesetzten öffentlichen Mittel keinen rechtmäßigen Zustand erzwingen. Darauf läuft aber ihr Vorbringen letztlich hinaus.

61

Ob die Kosten für die Herstellung der Verbindungsstraße nutzlos erbracht wurden, steht zudem nicht fest. Der Kläger besitzt - wie noch darzulegen ist - keinen Anspruch auf "Rückbau" der ursprünglichen Sackgasse. Es steht ferner nicht fest, ob die Beklagte durch eine anderweitige Bauleitplanung für das Gebiet rechtmäßige Zustände in der Weise schaffen kann, daß der vorhandene Ausbau erhalten bleibt. Dafür mag manches sprechen, wenn zugleich für unzumutbare Immissionen ein finanzieller Ausgleich geschaffen wird und eine erneute bauplanerische Abwägung auch im übrigen rechtmäßig ist.

62

3. Der Folgenbeseitigungsanspruch verpflichtet zur Beseitigung der durch den rechtswidrigen Eingriff entstandenen Folgen grundsätzlich in der Weise, daß der ursprüngliche rechtmäßige Zustand hergestellt und gerade dadurch die Fortdauer des rechtswidrigen Zustandes beendet wird (vgl. BVerwGE 80, 178 (179) [BVerwG 06.09.1988 - 4 C 26/88];  82, 76 (95) [BVerwG 11.05.1989 - 4 C 1/88]). Als Ziel des Anspruchs gilt zwar die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände, gleichwohl ist sein Inhalt darauf begrenzt, den Eingriff in die subjektive Rechtsstellung zu beseitigen. Die Pflicht zur Beseitigung wird durch Art und Umfang der Beeinträchtigung begrenzt.

63

a) Mit seinem Hauptantrag begehrt der Kläger, den ursprünglichen Zustand der Straße als Sackgasse wiederherzustellen. Dieser Antrag ist nicht begründet, so daß die Revision insoweit zurückzuweisen ist.

64

Die erörterte Rechtsstellung des Eigentümers eines der öffentlichen Straße anliegenden Grundstücks hat zum Inhalt, daß vom öffentlichen Grund keine Beeinträchtigungen ausgehen dürfen, für welche eine ausreichende Rechtsgrundlage nicht besteht. Insoweit kommt es für ihn allein auf die tatsächlichen Auswirkungen des rechtswidrig entstandenen Zustandes an. In seiner Rechtsstellung wird der Kläger jedoch nicht durch den Ausbau der Straße, sondern erst durch deren bestimmungsgemäße Nutzung berührt. Der Ausbau - genauer der Durchbau der Sackgasse als Verbindungsstraße - ist zwar notwendige Voraussetzung für diese Nutzung, enthält aber selbst keine auf Dauer angelegte und rechtserhebliche Beeinträchtigung des klägerischen Grundstücks.

65

b) Mit seinem Hilfsantrag begehrt der Kläger, die Straße für den Durchgangsverkehr zu schließen. Dieser im Revisionsverfahren erneut gestellte Antrag ist zulässig und begründet. Die Erwägungen des Berufungsgerichts tragen - wie ausgeführt - die Ablehnung auch insoweit nicht. Seine Entscheidung erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts bedarf es nicht, so daß auch eine Zurückverweisung an das Berufungsgericht nicht in Betracht kommt.

66

ba) Der Hilfsantrag ist zulässig. Grundsätzlich ist es allerdings Sache des anspruchsverpflichteten Hoheitsträgers, selbst darüber zu entscheiden, mit welchen Mitteln er den früheren rechtmäßigen Zustand wiederherstellen will. Das gilt im vorliegenden Falle an sich um so mehr, als der Kläger in erster Linie die Beeinträchtigungen unterbunden wissen will, die durch die Nutzung der geschaffenen Verbindungsstraße fortlaufend entstehen.

67

Im allgemeinen hat diese prozessuale Lage zur Konsequenz, daß ein Gericht nur zur Beseitigung der eingetretenen Störung verurteilen darf (vgl. BGHZ 28, 314 (317) [BGH 10.11.1958 - II ZR 3/57];  67, 252 (253 f. [BGH 21.10.1976 - VII ZR 335/75])). Dafür ist das vom Kläger begehrte Schließen der Straße für den Durchgangsverkehr nur eines unter anderen denkbaren Mitteln. Dennoch rechtfertigen die Besonderheiten der entstandenen Prozeßlage, die Beklagte nach Maßgabe des gestellten Hilfsantrages zu verurteilen. Das vom Kläger angegebene Mittel ist ersichtlich geeignet, die Beeinträchtigungen zu unterbinden. Die Beklagte hat in den vorinstanzlichen Verfahren nicht geltend gemacht, daß - obwohl dies im Hinblick auf aktiven oder passiven Lärmschutz durchaus naheliegend gewesen wäre - es andere als die vom Kläger mit Haupt- und Hilfsantrag genannten Mittel zur Beseitigung gäbe. Bei dieser Sachlage durfte der Kläger im Revisionsverfahren seine Anträge auf die nach seiner Meinung möglichen Mittel - auch im gestellten Eventualverhältnis - begrenzen.

68

Der Beklagten bleibt es unbenommen - ggf. durch Einwendungen im Zwangsvollstreckungsverfahren -, geeignete andere Mittel anzubieten und dadurch den Zustand der tatsächlichen Beeinträchtigung durch den Durchgangsverkehr zu beenden. Es bleibt ihr ferner unbenommen, durch eine anderweitige rechtmäßige Bauleitplanung, die etwa Gesichtspunkte des passiven Lärmschutzes und der Entschädigung für verbleibende Nachteile berücksichtigt, die Straße für den Durchgangsverkehr wieder zu öffnen (vgl. BVerwGE 80, 178 [BVerwG 06.09.1988 - 4 C 26/88]).

69

bb) Der Hilfsantrag ist auch - wie dargelegt - begründet. Er ist es insbesondere auch insoweit, als es der Beklagten rechtlich möglich ist, selbst für ein Schließen der Straße für den Durchgangsverkehr zu sorgen. Sie ist hieran durch die straßenrechtliche Widmung nicht gehindert. Die Straße bleibt eine öffentlich gewidmete Ortsstraße. Die Widmung beruht auf § 6 Abs. 1 StrWG. Durch sie wird die hergestellte Straße "für den öffentlichen Verkehr gewidmet und als Ortsstraße eingestuft". Das ergibt sich aus der öffentlichen Bekanntmachung vom 9. Februar 1981. Das Revisionsgericht darf den Widmungsinhalt trotz § 137 Abs. 2 VwGO - weil zwischen den Beteiligten unumstritten und Bestand der Verfahrensakten - berücksichtigen. Mit der Stattgabe der Klage auf der Grundlage des gestellten Hilfsantrags wird der Inhalt des Widmungsakts nicht verändert. Die Straße bleibt für den maßgebenden Bauabschnitt eine Ortsstraße, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist. Der tatsächlich stattfindende Durchgangsverkehr zwischen den beiden Bundesstraßen ist in rechtlicher Hinsicht nicht Gegenstand der ausgesprochenen Widmung.

70

Die Beklagte ist - bis zur Schaffung rechtmäßiger Zustände - nur verpflichtet, jenen Durchgangsverkehr zu unterbinden, der gerade durch die von ihr geschaffene Verbindung der beiden Bundesstraßen in der Weise entsteht, daß die Straße zugunsten einer eher überörtlichen Verkehrsanbindung den Charakter einer dem städtischen Quell- und Anliegerverkehr dienenden Straße verlor. Nur insoweit liegen beeinträchtigende Belastungen vor. Dagegen kann der Kläger nicht verlangen, daß die Straße für jeden Verkehr gesperrt wird.

 
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