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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.01.1996, Az.: BVerwG 8 C 19/94
Kommunaler Mietspiegel (München); Verwaltungsgerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit; Normenkontrolle
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 26.01.1996
Referenz: JurionRS 1996, 12889
Aktenzeichen: BVerwG 8 C 19/94
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

I. VG München 27.07.1993 - VG M 12 K 92/2501

II. VGH München 14.06.1994 - VGH 24 B 93/3620

Fundstellen:

BVerwGE 100, 262 - 275

DÖV 1996, 741-744 (Volltext mit amtl. LS)

DVBl 1996, 993-997 (Volltext mit amtl. LS)

GuG 1997, 121-122 (Volltext mit amtl. LS)

JuS 1997, 279-281 (Volltext mit amtl. LS)

JZ 1996, 904-908 (Urteilsbesprechung von Prof. Dr. Peter M. Huber)

NJ 1996, 132 (Pressemitteilung)

NJW 1996, 2046-2049 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 1996, 887 (amtl. Leitsatz)

NVwZ 1996, 361 (Pressemitteilung)

WuM 1996, 432-436 (Volltext mit amtl. LS)

BVerwG, 26.01.1996 - BVerwG 8 C 19/94

Amtlicher Leitsatz:

Von den Gemeinden aufgestellte örtliche Mietspiegel sind von den Gerichten, die sie zur Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete heranziehen, auf ihre inhaltliche Richtigkeit und Eignung zum Nachweis der Marktmiete zu überprüfen. Die Klage eines Vermieters gegen die Gemeinde mit dem Ziel, den kommunalen Mietspiegel verwaltungsgerichtlich allgemein daraufhin überprüfen zu lassen, ob die darin angegebenen ortsüblichen Vergleichsmieten zutreffend ermittelt worden sind, ist unzulässig.

Tenor:

Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Juni 1994 wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens als Gesamtschuldner.

Gründe

1

I.

Die Kläger sind Eigentümer von Grundstücken mit Mietwohngebäuden in München. Mit ihrer im Juni 1992 erhobenen Klage haben sie beantragt, den Mietspiegel der Landeshauptstadt München vom April 1991 (Fortschreibung des Mietspiegels vom Februar 1990) für ungültig zu erklären, hilfsweise, die Beklagte zu verurteilen, den Mietspiegel für kraftlos zu erklären, weiterhin hilfsweise, festzustellen, daß der Mietspiegel unwirksam sei. Zur Begründung haben sie im ersten sowie im zweiten Rechtszug geltend gemacht: Der Münchener Mietspiegel beruhe auf einer zu geringen Zahl von Stichproben und der fehlerhafte Anwendung des statistischen Verfahrens der Regressionsanalyse. Er gebe deshalb die ortsübliche Vergleichsmiete zu niedrig an. Dies wirke sich - auch in konkreten Fällen bei Wohnungen der Kläger - auf Mieterhöhungsverlangen nach dem Miethöhegesetz aus. Denn die Zivilgerichte entnähmen die Vergleichsmiete ganz überwiegend ohne weiteres dem Mietspiegel. Auch das Bundesverfassungsgericht billige eine solche Heranziehung des Mietspiegels. Dieser sei nicht ein gleichrangiges, sondern ein vorrangiges Mittel zur Bestimmung der Vergleichsmiete. § 2 Abs. 5 MHG bilde als Schutznorm die Grundlage der Klage, wobei der geschützte Personenkreis - die Münchener Vermieter - ohne weiteres bestimmbar sei. Der Mietspiegel sei als "informelles Verwaltungshandeln" einzustufen, gegen das Leistungs- oder Unterlassungsklagen zulässig seien. Ihm komme auch die Eigenschaft einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift zu, da § 2 Abs. 5 MHG der Gemeinde nicht nur eine Tatsachenfeststellung, sondern auch eine Wertung übertrage. Nach Art. 14 und 19 Abs. 4 GG müsse die Klage ebenfalls zugelassen werden, die sich auch gegen die Absicht der Beklagten richte, künftige Mietspiegel nach ähnlichen Methoden aufzustellen. Denn sie - die Kläger - würden dadurch in der Nutzung ihres Eigentums rechtswidrig beeinträchtigt. Die Beklagte leite überdies bei Überschreitung der im Mietspiegel enthaltenen Mieten um mehr als 20 v.H. Bußgeldverfahren nach § 5 des Wirtschaftsstrafgesetzes ein.

2

Das Verwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen. Die Kläger haben Berufung eingelegt. Während des Berufungsverfahrens ist ein neuer Mietspiegel für München aufgestellt worden. Die Kläger haben daraufhin mit Zustimmung der übrigen Beteiligten beantragt, das erstinstanzliche Urteil aufzuheben und festzustellen, daß der Mietspiegel der Stadt München vom April 1991 unwirksam sei, hilfsweise gewesen sei.

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Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 14. Juni 1994 (DVBl 1995, 162 = BBauBl 1995, 564 = ZMR 1994, 488 = VR 1995, 103 = Grundeigentum 1994, 1323) die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

4

Die Klage sei unzulässig, weil den Klägern, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt habe, die Klagebefugnis fehle. Ähnlich wie bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen sei auch bei Feststellungsklagen zu verlangen, daß das gegenständliche Rechtsverhältnis die Kläger in eigenen Rechten betreffe. Dies sei hier nicht der Fall. Zwar sei den Klägern zuzugestehen, daß ihre Rechte durch den Inhalt des Mietspiegels berührt würden. Sie könnten ihre Rechte jedoch in den einzelnen Verfahren wahren, in denen der Mietspiegel angewendet werde. Eine darüber hinausgehende allgemeine ("prinzipale") gerichtliche Kontrolle des Mietspiegels sei möglicherweise rechtspolitisch wünschenswert, derzeit aber gesetzlich nicht vorgesehen.

5

Gegen dieses Urteil, auf das wegen der Einzelheiten verwiesen wird, richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Kläger, die die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügen.

6

Die Beklagte tritt dem Revisionsvorbringen entgegen.

7

Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreter des öffentlichen Interesses hält das angefochtene Urteil in Übereinstimmung mit einer Äußerung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern ebenfalls für zutreffend.

8

II.

Die Revision ist unbegründet. Das mit der Revision weiterverfolgte Feststellungsbegehren der Kläger ist - wie das Berufungsgericht richtig entschieden hat - unzulässig.

9

Die Feststellung der Unwirksamkeit oder Rechtswidrigkeit eines kommunalen Mietspiegels ist - entgegen dem Revisionsvorbringen - weder nach § 43 Abs. 1 VwGO noch nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Zwar eröffnet § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO den Verwaltungsrechtsweg allgemein für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art. Rechtsschutz wird aber nur nach Maßgabe der in der Verwaltungsgerichtsordnung selbst bezeichneten oder aufgrund der Verweisung in § 173 VwGO auf die Zivilprozeßordnung statthaften Klagen und sonstigen Rechtsbehelfe gewährt. Kompetenz und Verfahren der Verwaltungsgerichte - insbesondere auch die Prozeß-(Sachurteils-)Voraussetzungen - regelt die Verwaltungsgerichtsordnung abschließend und erschöpfend (vgl. BVerfGE 20, 238 (250 f.) [BVerfG 11.10.1966 - 2 BvL 15/64];  83, 24 (30) [BVerfG 17.10.1990 - 1 BvR 283/85]; BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1981 - BVerwG 7 C 55.79 - BVerwGE 61, 360 (363) [BVerwG 17.02.1981 - 7 C 55/79]; Beschluß vom 7. März 1980 - BVerwG 7 B 58.79 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 179 S. 59 (61)). Lediglich im Rahmen einer statthaften Klageart sind die Verwaltungsgerichte zur Auslegung und richterlichen Fortbildung des Prozeßrechts befugt (vgl. Beschluß vom 7. März 1980, a.a.O. S. 61).

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Die Feststellungsklage kann nur auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO erste Alternative) oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts (§ 43 Abs. 1 VwGO zweite Alternative) gerichtet werden. Ein kommunaler Mietspiegel erfüllt weder die Voraussetzungen der ersten noch die der zweiten Alternative des § 43 Abs. 1 VwGO. Er stellt namentlich kein Rechtsverhältnis dar, dessen Bestehen oder Nichtbestehen Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung sein kann. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muß, kann oder darf oder nicht zu tun braucht (vgl. etwa Urteile vom 10. Mai 1984 - BVerwG 3 C 68.82 - Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 123 S. 28 (33) und vom 23. Januar 1992 - BVerwG 3 C 50.89 - Buchholz 418.711 LMBG Nr. 30 S. 86 (87) m.zahlr.w.N.; Beschluß vom 12. November 1987 - BVerwG 3 B 20.87 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 97 S. 2 (3)). Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (stRspr; vgl. etwa Urteile vom 7. Mai 1987 - BVerwG 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207 (211) [BVerwG 07.05.1987 - 3 C 53/85] und vom 23. Januar 1992, a.a.O. S. 87 f.; Beschluß vom 12. November 1987, a.a.O. S. 3). Daran fehlt es hier. Der Streit der Beteiligten betrifft weder die Bedeutung und Tragweite einer Vorschrift des öffentlichen Rechts noch einen konkreten Sachverhalt.

11

Die Kläger begehren die Feststellung der Unwirksamkeit des von der Beklagten aufgestellten Mietspiegels 1991 allein deshalb, weil dieser ihrer Ansicht nach die ortsüblichen Vergleichsmieten fehlerhaft zu niedrig angegeben habe. Ob die ortsüblichen Vergleichsmieten richtig ermittelt wurden, ist keine dem öffentlichen Recht zuzuordnende Frage. Das Gesetz zur Regelung der Miethöhe enthält nicht öffentlich-rechtliche Mietpreisvorschriften. Es regelt in Ergänzung des privaten Mietrechts die zivilrechtliche Befugnis des Vermieters zur Mieterhöhung. Nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 MHG kann der Vermieter zur Begründung seines Mieterhöhungsverlangens insbesondere Bezug nehmen auf eine Übersicht über die üblichen Entgelte, die in der Gemeinde oder in einer vergleichbaren Gemeinde für nicht preisgebundenen Wohnraum vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung, Beschaffenheit und Lage in den letzten vier Jahren vereinbart oder, von Erhöhungen nach § 4 MHG abgesehen, geändert worden sind, soweit die Übersicht von der Gemeinde oder von Interessenvertretern der Vermieter und der Mieter gemeinsam erstellt oder anerkannt worden ist (Mietspiegel). Die in Richtung auf die Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete an einen kommunalen Mietspiegel zu stellenden Anforderungen ergeben sich allein aus dessen zivilrechtlicher Zweckbestimmung und Funktion. Die ortsübliche Vergleichsmiete ist ausschließlich für das Rechtsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter von Bedeutung (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 MHG). Ebenso verhält es sich mit den von den Klägern gerügten methodischen Fehlern bei der Aufstellung des Mietspiegels sowie mit dessen etwaigen sonstigen inhaltlichen Mängeln. Im Streit über ein Mieterhöhungsverlangen obliegt deren Beurteilung und die Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete den Zivilgerichten.

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Die Aufstellung und Veröffentlichung eines örtlichen Mietspiegels durch eine Gemeinde ist freilich eine der öffentlichen Verwaltung zugewiesene Aufgabe (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 und 5 MHG). Bei ihrer Wahrnehmung handelt es sich jedoch lediglich um eine schlicht-verwaltende Tätigkeit ohne bindende Außenwirkung. Die positiven oder negativen Einflüsse eines kommunalen Mietspiegels auf die Durchsetzbarkeit privater Mieterhöhungsansprüche verleihen ihm selbst noch keinen regelnden Charakter. Von Rechts wegen stellt er vielmehr nur ein formelles Begründungsmittel für Mieterhöhungsverlangen der Vermieter dar (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 6 MHG). Dies ist seine einzige ihm vom Gesetz beigelegte Funktion (vgl. etwa KG, Beschlüsse vom 6. Juni 1991 - 8 RE-Miet 323/91 - WM 1991, 425 (426) [BGH 24.01.1991 - IX ZR 250/89] und vom 28. Oktober 1991 - 2 Ss 59/91 - 5 Ws (B) 100/91 - WM 1992, 140 (141) [OLG Köln 07.12.1990 - 20 U 24/90]). Die gesetzlich gebotene Begründung des Mieterhöhungsverlangens soll es dem Mieter ermöglichen, sich zu entscheiden, ob er das Verlangen als sachlich berechtigt anerkennen und ihm zustimmen will oder nicht (vgl. etwa BVerfGE 49, 244 (249) [BVerfG 10.10.1978 - 1 BvR 180/77]; OLG Hamm, Beschluß vom 11. Oktober 1990 - 30 REMiet 4/90 - WM 1990, 538 (539) [OLG Hamm 06.12.1989 - 31 U 293/88]). Der Vermieter muß aus diesem Grunde darlegen, daß bei vergleichbaren Wohnungen eine höhere Miete ortsüblich ist. Ein derart begründetes Mieterhöhungsverlangen ist Voraussetzung für den Mieterhöhungsanspruch nach § 2 MHG und zugleich formales Erfordernis für die Zulässigkeit der Mieterhöhungsklage (vgl. etwa OLG Hamm, Beschluß vom 11. Oktober 1990, a.a.O. S. 539 m.w.N.).

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§ 2 Abs. 2 MHG bezeichnet auch nur beispielhaft die Möglichkeiten, ein Mieterhöhungsverlangen in der gebotenen Weise förmlich zu begründen. Dies bringt bereits das in § 2 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 MHG aufgenommene Wort "insbesondere" zum Ausdruck. Es wird durch die ausdrückliche Erwähnung des Sachverständigengutachtens in § 2 Abs. 2 Satz 3 MHG und der Benennung von Vergleichsobjekten in § 2 Abs. 2 Satz 4 MHG unterstrichen. Die Reihenfolge der Aufzählung der Begründungsmöglichkeiten verdeutlicht zwar, daß die an letzter Stelle genannte Verweisung auf Vergleichswohnungen - deren Ausfindigmachen und Bewertung in der Praxis vielfach erhebliche Schwierigkeiten bereitete - weder geboten noch in erster Linie erwünscht ist. Eine Rangfolge der Begründungsmittel, an die der Vermieter gebunden wäre, stellt die gesetzliche Regelung aber - entgegen dem Vorbringen der Kläger - nicht auf. Sie beläßt dem Vermieter vielmehr die freie Wahl. Namentlich darf er, auch wenn für die Gemeinde ein anerkannter Mietspiegel vorhanden ist, sein Mieterhöhungsverlangen in anderer Weise als durch Bezugnahme auf den Mietspiegel begründen, sofern er der Ansicht ist, die ortsübliche Vergleichsmiete liege über den Angaben des Mietspiegels (vgl. etwa KG, Beschluß vom 28. Oktober 1991 - 2 Ss 59/91 - 5 Ws (B) 100/91 - WM 1992, 140 (141) [OLG Köln 07.12.1990 - 20 U 24/90]).

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Kommt es im Anschluß an das Mieterhöhungsverlangen zum Prozeß, weil der Mieter nicht zustimmt, hat das Mietgericht die vom Vermieter gewählte Begründung - namentlich auch einen kommunalen Mietspiegel - wie den gesamten Parteivortrag nach § 286 Abs. 1 ZPO frei zu würdigen (vgl. OLG Hamburg, Rechtsentscheid vom 12. November 1982 - 4 U 174/82 - NJW 1983, 1803 (1804) [OLG Hamburg 12.11.1982 - 4 U 174/82]; KG, Beschluß vom 6. Juni 1991 a.a.O. S. 426). Das Zivilgericht hat insbesondere die Eignung eines kommunalen Mietspiegels sowohl zur Begründung des Mieterhöhungsverlangens als auch zum Nachweis der ortsüblichen Vergleichsmiete zu beurteilen. Da der Mietspiegel kein Beweismittel im Sinne der Zivilprozeßordnung ist und das Gesetz auch keine Vermutung im Sinne des § 292 ZPO aufstellt, daß ein Mietspiegel die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 MHG) tatsächlich wiedergibt, befindet allein der Tatrichter darüber, ob und in welcher Weise er das in einem veröffentlichten kommunalen Mietspiegel enthaltene allgemeinkundige Zahlenmaterial bei seiner Überzeugungsbildung zu der ihm materiellrechtlich durch § 2 Abs. 1 Nr. 2 MHG aufgegebenen vergleichenden Bewertung als Hilfsmittel heranzieht (vgl. etwa KG, Beschluß vom 6. Juni 1991, a.a.O. S. 426). Ob das Zahlenmaterial, insbesondere hinsichtlich der Datengewinnung und Datenverarbeitung, der Wahl der Spannbreiten, der Gewichtung von Lage, Baualter, Größe und Beschaffenheit als wohnwertbestimmende Merkmale, vollständig und richtig erstellt worden ist und deshalb die ortsübliche Vergleichsmiete für die in Rede stehende Wohnungskategorie zutreffend ausweist, ist Teil der dem Mietrichter obliegenden Tatsachenfeststellung (vgl. z.B. KG, Beschluß vom 6. Juni 1991, a.a.O. S. 426). Die Mietgerichte mögen freilich Einwendungen gegen die Richtigkeit eines Mietspiegels nur noch in Ausnahmefällen nachgehen, wenn sie die Überzeugung von seiner Zuverlässigkeit gewonnen haben (vgl. etwa LG Mannheim, Urteil vom 28. April 1977 - 4 S 12/77 - WM 1978, 32 f.; LG Hamburg, Urteil vom 4. November 1977 - 11 S 166/77 - WM 1978, 146 ff.; LG Frankfurt, Urteil vom 7. Februar 1989 - 2/11 S 301/88 - WM 1989, 148 ff.). Denn ein ordnungsgemäß aufgestellter Mietspiegel erleichtert, beschleunigt und verbilligt die gerichtliche Ermittlung der ortsüblichen Vergleichsmiete. Namentlich kann er langwierigen und kostspieligen Sachverständigenbeweis ersparen. Die gerichtliche Verwertung eines geeigneten Mietspiegels ohne zusätzliche Heranziehung eines Sachverständigen ist auch verfassungsrechtlich unbedenklich (BVerfG, Kammerbeschluß vom 20. März 1991 - 1 BvR 160/91 - WM 1991, 523). Die ortsübliche Vergleichsmiete darf aber weder in einem Rechtsstreit über ein Mieterhöhungsverlangen noch in Bußgeld- oder Strafverfahren wegen Verstoßes gegen § 5 WiStG allein an Hand eines substantiiert in Zweifel gezogenen Mietspiegels festgestellt werden (vgl. KG, Beschluß vom 28. Oktober 1991, a.a.O. S. 141; OLG Frankfurt a.M., Beschluß vom 1. Juni 1994 - 2 Ws (B) 335/94 OWiG - NJW-RR 1994, 1233 (1234) [OLG Frankfurt am Main 01.06.1994 - 2 Ws B 335/94]). Ob ein kommunaler Mietspiegel die für den Mieterhöhungsanspruch materiellrechtlich maßgebende ortsübliche Vergleichsmiete zutreffend ausweist, muß vielmehr vom Tatsachengericht geprüft und bei Zweifeln aufgeklärt werden (OLG Hamm, Beschluß vom 11. Oktober 1990, a.a.O. S. 539 m.w.N.).

15

Die von den Klägern erwähnten Meinungsunterschiede über die Rechtsnatur eines kommunalen Mietspiegels sind nicht entscheidungserheblich. Ein Mietspiegel mag Elemente eines Sachverständigengutachtens in Gestalt der Bewertung von Tatsachen mit erforderlichem Sachverstand enthalten. Er mag ebenso Ähnlichkeiten mit einer amtlichen Auskunft in Form einer Zusammenfassung von Einzeltatsachen (Erfassung eines statistischen Durchschnittswertes) aufweisen. In seiner generellen Anwendbarkeit auf viele Einzelfälle nach abstrakten tatbestandlichen Merkmalen mag er auch einer Verwaltungsvorschrift gleichen, obwohl § 2 Abs. 5 MHG die Aufstellung eines örtlichen Mietspiegels nicht zwingend der Gemeinde vorbehält. Das alles kann hier auf sich beruhen.

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Behördliche Äußerungen ohne Bindungswirkung - namentlich Gutachten, antizipierte Gutachten oder schlichte Auskünfte - treffen weder eine Regelung (vgl. etwa Beschluß vom 29. November 1972 - BVerwG IV B 102.72 - Buchholz 406.11 § 137 BBauG Nr. 1 S. 1 m.zahlr.w.N.) noch begründen sie ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis. Auch amtliche Auskünfte, deren Inhalt in einer gutachtlichen Äußerung besteht, binden die Gerichte rechtlich nicht, sondern werden ohne förmliches Beweisverfahren im Wege des Freibeweises verwertet (vgl. etwa Urteil vom 22. Januar 1985 - BVerwG 9 C 52.83 - Buchholz 310 § 87 VwGO Nr. 5 S. 2 (3 f.)). Die große praktische Bedeutung eines kommunalen Mietspiegels und ein ihm von den Zivilgerichten beigemessener hoher Beweiswert ändern daran nichts (vgl. auch Beschluß vom 29. November 1972, a.a.O. S. 2).

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Die Gültigkeit eines kommunalen Mietspiegels insgesamt kann zudem mangels hinreichender Konkretisierung des streitigen Anwendungsbereichs nicht zum Gegenstand einer nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaften Feststellungsklage gemacht werden. Ein kommunaler Mietspiegel begründet noch keine konkreten Rechtsbeziehungen mit Blick auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt. Er enthält - insoweit einer Verwaltungsvorschrift vergleichbar - abstrakt generelle Angaben der ortsüblichen Vergleichsmieten allgemein umschriebener Kategorien von Wohnungen. Das steht einer Feststellung seiner Unwirksamkeit insgesamt ebenso wie einer Feststellung der Ungültigkeit von Verwaltungsvorschriften nach § 43 Abs. 1 VwGO entgegen.

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Die von den Klägern in erster Linie angestrebte abstrakte gerichtliche Kontrolle eines kommunalen Mietspiegels insgesamt ist selbst dann nicht statthaft, wenn mit dem Revisionsvorbringen einem von der Gemeinde aufgestellten und veröffentlichten Mietspiegel die Eigenschaft einer Verwaltungsvorschrift mit gutachtlichem, norminterpretierendem oder normkonkretisierendem Charakter (vgl. insoweit Huber, ZMR 1992, 469) zuzumessen wäre. Denn eine vom Einzelfall losgelöste allgemeine gerichtliche Nachprüfung von Verwaltungsvorschriften in der Art eines Normenkontrollverfahrens ist nach der auf den Individualrechtsschutz ausgerichteten Verwaltungsgerichtsordnung unstatthaft. Zwar mag der Begriff der untergesetzlichen Rechtsvorschrift in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO mit Blick auf den Wortlaut, den Sinn und prozeßökonomischen Zweck sowie die Entstehungsgeschichte der Vorschrift in einem weiten Sinne zu verstehen sein und deswegen auch solche Verwaltungsvorschriften umfassen, denen die Rechtsordnung gesetzesähnliche unmittelbare verbindliche Außenwirkung gegenüber den Bürgern beilegt, wie dies etwa bei der Festsetzung der Sozialhilferegelsätze durch Runderlaß der zuständigen Landesbehörde nach § 22 BSHG der Fall sein mag (vgl. Beschluß vom 25. November 1993 - BVerwG 5 N 1.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 85 S. 151 (153 ff.) mit weit. Hinw. zu anderen Verwaltungsvorschriften). Verwaltungsvorschriften, die keine derartige rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und dessen subjektiv-öffentliche Rechte nicht unmittelbar berühren, können aber jedenfalls mangels Rechtssatzqualität nicht zum Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle gemacht werden, die der Gesetzgeber in § 47 VwGO gerade nicht vorgesehen hat (vgl. auch Beschluß vom 20. Juli 1990 - BVerwG 4 N 3.88 - Buchholz 406.11 § 5 BBauG/BauGB Nr. 7 S. 11 (12 ff.)). Das trifft namentlich auf Richtlinien mit sachverständiger Beurteilung zu (vgl. dazu Beschluß vom 5. Oktober 1990 - BVerwG 4 B 249.89 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 6 S. 6 (18) m. weit. Hinw.), auch wenn diese gesetzlich vorgesehen sind (vgl. Urteil vom 2. Juli 1982 - BVerwG 8 C 101.81 - Buchholz 448.11 § 43 ZDG Nr. 2 S. 1 (6) m. weit. Hinw.). Ebenso verhält es sich bei antizipierten Sachverständigengutachten (vgl. Urteil vom 17. Februar 1978 - BVerwG 1 C 102.76 - BVerwGE 55, 250 (255 f.) [BVerwG 17.02.1978 - 1 C 102/76]; Beschluß vom 15. Februar 1988 - BVerwG 7 B 219.87 - Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 2 S. 1 (2 f.)) sowie norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften (vgl. Urteil vom 25. September 1987 - BVerwG 6 C 26.85 - Buchholz 240 § 57 BBesG Nr. 3 S. 1 (5); Beschluß vom 18. Dezember 1990 - BVerwG 4 N 6.88 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 50 S. 25 (29 ff.)) ohne rechtssatzmäßige Verbindlichkeit. Für normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften ohne Regelungscharakter und bindende Wirkung gilt nichts anderes.

19

Eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO darf die Gültigkeit derartiger Verwaltungsvorschriften nicht als solche zum Gegenstand haben. Ob eine Verwaltungsvorschrift Wirkungen entfaltet, kann zwar - wie bei einer konkreten Normenkontrolle - als Vorfrage auch in einem Verwaltungsstreitverfahren über eine Feststellungsklage zu klären sein, wenn die Begründetheit der auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses gerichteten Klage von der Beantwortung dieser Vorfrage abhängt. Die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsvorschrift kann aber nicht isoliert (abstrakt) zum Streitgegenstand gemacht werden, wie dies bei einem Normenkontrollantrag gegen eine Rechtsnorm der Fall ist (vgl. zur Abgrenzung einer zulässigen Feststellungsklage von einer unzulässigen Normenkontrollklage etwa Urteile vom 26. August 1976 - BVerwG V C 41.75 - Buchholz 424.01 § 58 FlurbG Nr. 1 S. 1 (2), vom 9. Dezember 1982 - BVerwG 5 C 103.81 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 78 S. 12 (15) und vom 16. Juni 1983 - BVerwG 3 C 79.81 - Buchholz 418.20 Allgemeines Apothekenrecht Nr. 17 S. 1 (2)). Klagegebegehren, die darauf gerichtet sind, die Gültigkeit einer Verwaltungsvorschrift zum eigentlichen Gegenstand eines Verwaltungsstreitverfahrens zu machen, sind vielmehr unstatthaft, gleichviel in welche Form sie gekleidet werden, weil die Prozeßordnung eine solche Nachprüfung in der Art einer Normenkontrolle nicht vorsieht (vgl. Urteil vom 9. Dezember 1982, a.a.O. S. 15 m.w.N.). Daran scheitert auch eine auf die Verurteilung der Beklagten zur Kraftloserklärung des Mietspiegels insgesamt gerichtete allgemeine Leistungsklage und ebenso eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

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Den Klägern fehlt überdies die Klagebefugnis, wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat. Das gilt auch, soweit sie in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat ihr Rechtsschutzbegehren hilfsweise auch die in dem angegriffenen Mietspiegel für ihre Mietwohnungen ausgewiesenen ortsüblichen Vergleichsmieten beschränkt haben. Ein Rechtsschutzbegehren ist ohne Rücksicht auf die Klageart nur dann zulässig, wenn es sich auf Rechte stützt, die gerade dem Kläger zustehen können (stRspr; vgl. Urteil vom 13. Juli 1973 - BVerwG VII C 6.72 - BVerwGE 44, 1 (3) [BVerwG 13.07.1973 - VII C 6/73] m.w.N.; Beschlüsse vom 18. Mai 1982 - BVerwG 4 B 20.82 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 69 S. 9 (10) und vom 30. Juli 1990 - BVerwG 7 B 71.90 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 109 S. 22 (24)). Zwar ist das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung nicht gleichbedeutend mit einem "rechtlichen Interesse", sondern schließt darüber hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse, insbesondere auch wirtschaftlicher oder ideeller Art, ein. Daraus folgt indessen nicht, daß jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit Feststellungsklage erheben kann. Auf diese Klage ist vielmehr - wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung entschieden hat (vgl. Urteil vom 6. Februar 1986 - BVerwG 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1 (4) [BVerwG 06.02.1986 - 5 C 40/84]; Beschlüsse vom 9. Dezember 1981 - BVerwG 7 B 46.81 u.a. - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 65 S. 3 (4), vom 18. Mai 1982, a.a.O. S. 10, vom 9. Oktober 1984 - BVerwG 7 B 187.84 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 106 S. 66 (67 f.), vom 22. Dezember 1988 - BVerwG 7 B 208.87 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 80 S. 25 m.w.N. und vom 30. Juli 1990, a.a.O. S. 24) - die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. Klagen auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO erste Alternative) sind nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen (vgl. Beschlüsse vom 9. Oktober 1984, a.a.O. S. 68 und vom 30. Juli 1990, a.a.O. S. 24). Gleichermaßen ist § 42 Abs. 2 VwGO auf die allgemeine Leistungsklage entsprechend anzuwenden (vgl. etwa Urteile vom 28. Oktober 1970 - BVerwG VI C 48.68 - BVerwGE 36, 192 (199 [BVerwG 28.10.1970 - VI C 48/68]), vom 13. Juli 1973 - BVerwG VII C 6.72 - BVerwGE 44, 1 (3) [BVerwG 13.07.1973 - VII C 6/73]; Beschluß vom 24. Januar 1991 - BVerwG 8 B 164.90 - Buchholz 316 § 54 VwVfG Nr. 6 S. 11 (12)). Ob nach Erledigung einer allgemeinen Leistungsklage ein Fortsetzungsfeststellungsantrag in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gestellt werden kann, mag dahinstehen. Auch für einen Fortsetzungsfestellungsantrag, daß die Beklagte verpflichtet gewesen sei, den Mietspiegel teilweise für kraftlos zu erklären, fehlt den Klägern die erforderliche Klagebefugnis.

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Die Vorschriften des § 2 Abs. 2, 5 und 6 MHG über die Aufstellung, Veröffentlichung und Verwendbarkeit von Mietspiegeln begründen keine die Rechtsverfolgung vor den Verwaltungsgerichten subjektiv-öffentlichen Rechte von Vermietern, die bereits ohne solche Rechte angemessen geschützt sind. Sie dienen zwar der Erleichterung von Mieterhöhungsverlangen und mögen insoweit faktisch eine gewisse Schutzfunktion zugunsten der Vermieter haben. Ein Vermieter, der für zahlreiche Wohnungen die Miete erhöhen will, kann auch - wie den Klägern durchaus einzuräumen ist - erheblich daran interessiert sein, einen Mietspiegel, dessen Angaben der ortsüblichen Vergleichsmieten er für fehlerhaft zu niedrig hält, bereits vor Mieterhöhungsverlangen und zivilgerichtlichen Auseinandersetzungen darüber zu Fall zu bringen. Die Annahme, das Miethöhegesetz trage diesem Interesse durch die Eröffnung eines vorbeugenden und zusätzlichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes Rechnung, erforderte indessen deutliche Anhaltspunkte. Denn ein dahingehender Wille ist dem Gesetzgeber im Zweifel nicht zu unterstellen. Die Nachteile eines die Möglichkeiten der Rechtsverteidigung gleichsam verdoppelnden Rechtsschutzes, insbesondere die Gefahr planloser Doppelarbeit, einander widersprechender Entscheidungen, des Leerlaufs und der - in Zeiten knapper Ressourcen besonders zu vermeidenden - Inanspruchnahme staatlicher Rechtsschutzeinrichtungen im Übermaß, liegen auf der Hand.

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Das Bundesverwaltungsgericht hat darauf seit jeher mit Nachdruck hingewiesen und aus diesem Grunde in ständiger Rechtsprechung sogar Klagen gegen behördliche Zustimmungen oder Genehmigungen zu privaten Rechtsgeschäften ohne eine angemessen deutliche Willensäußerung des Gesetzgebers in Richtung auf eine Zweigleisigkeit der Rechtsverfolgung für unzulässig erachtet, wenn der Betroffene die Einwendungen, mit denen er die Genehmigung oder Zustimmung abzuwehren sucht, in dem wegen des privaten Rechtsverhältnisses vor den ordentlichen Gerichten zu führenden Prozeß erheben kann (vgl. u.a. Urteile vom 8. März 1985 - BVerwG 8 C 88.82 - Buchholz 454.32 § 9 WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1 (3 f.) und vom 15. November 1985 - BVerwG 8 C 43.83 - Buchholz 454, 32 § 8 a WoBindG 1974 Nr. 2 S. 1 (4 f.)) jeweils m.w.N.). Für die Auslegung des § 2 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 5 MHG gilt im Grundsatz nichts anderes.

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Die Anhaltspunkte, die sich dieser Regelung entnehmen lassen, sprechen sämtlich gegen einen zweigleisigen Rechtsschutz. Die Aufstellung kommunaler Mietspiegel ist von Gesetzes wegen nur zur Erleichterung zivilrechtlicher Mieterhöhungsverlangen vorgesehen. Mietspiegel dienen darüber hinaus tatsächlich in zivilrechtlichen Rechtsstreitigkeiten als Hilfsmittel zur Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete. Sie haben ferner für Strafverfahren wegen Mietwuchers Bedeutung. Im öffentlichen Recht sind sie lediglich bei der Bemessung der Fehlbelegungsabgabe im Einzelfall zur Korrektur oder bei einer ungültigen Höchstbetragsverordnung heranzuziehen (vgl. Urteile vom 3. März 1989 - BVerwG 8 C 98.85 - Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 3 S. 17 (44) und vom 13. Februar 1991 - BVerwG 8 C 15.89 - Buchholz 401.71 AFWoG Nr. 6 S. 53 (64 f.)). Zur Beurteilung ihrer Eignung als Begründungsmittel für Mieterhöhungsverlangen und ihrer Zuverlässigkeit als Grundlage einer Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete sind von Rechts wegen die ordentlichen Gerichte berufen. Ihnen kommt auch zuvorderst die Sachnähe zu. Eine zusätzliche unmittelbare abstrakte verwaltungsgerichtliche Kontrolle kommunaler Mietspiegel wäre nicht sinnvoll. Sie würde vielmehr leerlaufen.

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Die Frage, ob ein kommunaler Mietspiegel die ortsübliche Vergleichsmiete im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 MHG zutreffend wiedergibt oder ob andere Beweismittel zur Beurteilung der Begründetheit eines Mieterhöhungsverlangens herangezogen werden müssen, betrifft die tatrichterliche Überzeugungsbildung (vgl. etwa KG, Beschluß vom 6. Juni 1991, a.a.O. S. 426). Das Gericht entscheidet über die Begründetheit des Mieterhöhungsverlangens gemäß § 286 Abs. 1 ZPO unter Berücksichtigung des gesamten Inhalts der Verhandlungen und des Ergebnisses einer etwaigen Beweisaufnahme nach seiner freien Überzeugung. Eine rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Feststellung der Ungültigkeit eines kommunalen Mietspiegels oder eine Verurteilung der Gemeinde, einen von ihr aufgestellten und veröffentlichten Mietspiegel für kraftlos zu erklären, würde die Zivilgerichte nicht daran hindern, in einem Rechtsstreit über ein Mieterhöhungsverlangen das in dem für ungültig oder kraftlos erklärten Mietspiegel enthaltene Zahlenmaterial gleichwohl als Hilfsmittel zur Überzeugungsbildung über die Höhe der ortsüblichen Vergleichsmiete zu verwerten. Zwar bindet die materielle Rechtskraft auch die Gerichte (vgl. etwa Beschluß vom 3. Dezember 1981 - BVerwG 3 B 90.80 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 46 S. 1; Urteil vom 23. Februar 1993 - BVerwG 1 C 16.87 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 64 S. 19 (23)). Sie erstreckte sich jedoch auch bei einem Feststellungsurteil nicht auf Mieter, die an dem Verwaltungsrechtsstreit nicht beteiligt waren (§ 121 VwGO). Ohne die Einbindung der Mieter und der Zivilgerichte in die Rechtskraftwirkung verfehlte deshalb ein verwaltungsgerichtliches Urteil von vornherein das Rechtsschutzziel des klagenden Vermieters, den Mietspiegel gewissermaßen ein für allemal aus der Welt zu schaffen. Zur Rechtskrafterstreckung bedürfte es der Beiladung der Mieter (§§ 121, 63 Nr. 3 VwGO), die nur so in einem nachfolgenden Zivilprozeß an den Inhalt des rechtskräftigen verwaltungsgerichtlichen Urteils gebunden werden könnten (vgl. etwa Urteile vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 1.81 u. 2.81 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 76 S. 1 (4), vom 7. Februar 1986 - BVerwG 4 C 30.84 - BVerwGE 74, 19 (22) [BVerwG 07.02.1986 - 4 C 30/84] und vom 12. März 1987 - BVerwG 3 C 2.86 - BVerwGE 77, 102 (106) [BVerwG 12.03.1987 - 3 C 2/86]). Beigeladen werden könnten jedoch nur die zu ermittelnden derzeitigen Mieter von Wohnungen des auf die Kraftloserklärung eines kommunalen Mietspiegels klagenden Vermieters.

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Ein Abwehranspruch des von einem kommunalen Mietspiegel betroffenen Vermieters könnte zudem ausschließlich auf eine Beseitigung der Beeinträchtigung seiner eigenen Rechtsposition durch das von der Gemeinde in amtlicher Eigenschaft veröffentlichte Zahlenmaterial gerichtet sein (vgl. allgemein Urteil vom 17. Januar 1989 - BVerwG 9 C 44.87 - Buchholz 402.25 § 2 AsylVfG Nr. 9 S. 17 (19)). Denn eine abwehrfähige Beeinträchtigung ließe sich allein darin erblicken, daß ein unrichtiger Mietspiegel, obwohl er die Gerichte rechtlich nicht bindet, tatsächlich die verfahrensrechtliche Position des Vermieters zu verschlechtern vermag, als er ihm die Begründung eines Mieterhöhungsverlangens und die Durchsetzung einer Mieterhöhung (Beweislage) erschwert oder zumindest erschweren und ihn überdies der Gefahr eines Bußgeld- oder Strafverfahrens wegen Verstoßes gegen § 5 WiStrG aussetzen kann. Ein Abwehranspruch könnte sich folglich nicht gegen den Mietspiegel insgesamt, sondern nur gegen einzelne in ihm enthaltene gerade für Mietwohnungen des klagenden Vermieters bedeutsame unzutreffende Angaben richten. Nur insoweit könnte im übrigen auch ein rechtsschutzwürdiges Interesse des Vermieters in Erwägung gezogen werden. Ein dermaßen eingeschränkter Abwehranspruch wäre jedoch darauf gerichtet, die den Zivilgerichten zugewiesene tatrichterliche Kontrolle der konkreten Eignung des Mietspiegels als Begründungsmittel für ein Mieterhöhungsverlangen und zur Feststellung der ortsüblichen Vergleichsmiete im Mieterhöhungsprozeß nicht nur vorwegzunehmen, sondern vermittels der Rechtskrafterstreckung infolge notwendiger Beiladung der betroffenen Mieter (§ 65 Abs. 2 VwGO) völlig auszuschalten. Für die Annahme einer derartigen Kompetenzverlagung zwischen den gleichwertigen Gerichtsbarkeiten durch Einräumung eines klagefähigen subjektiv-öffentlichen Rechts gibt § 2 MHG schlechthin nichts her.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Dr. Kleinvogel

28

Prof. Dr. Driehaus

29

Dr. Silberkuhl

30

Dr. Honnacker

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Sailer

 
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