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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 08.09.1999, Az.: BVerwG 6 C 21.98
Inhalt des Begriffs "besonderes pädagogisches Interesse" im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG (Grundgesetz); Voraussetzungen und Kriterien für die Genehmigung einer privaten Grundschule; Grenzen richterlicher Kontrolle nach Verweigerung der Genehmigung
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 08.09.1999
Referenz: JurionRS 1999, 28934
Aktenzeichen: BVerwG 6 C 21.98
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Regensburg - 26.07.1995 - AZ: 1 K 94.2529

VGH Bayern - 09.04.1997 - AZ: 7 B 95.3111

Fundstellen:

DVBl 2000, 706-709 (Volltext mit amtl. LS)

JA 2000, 454-455

JuS 2000, 1021-1022 (Volltext mit amtl. LS)

NJW 2000, 1280-1283 (Volltext mit amtl. LS)

NVwZ 2000, 681 (amtl. Leitsatz)

NVwZ 2000, 656 (Pressemitteilung)

BVerwG, 08.09.1999 - BVerwG 6 C 21.98

Amtlicher Leitsatz:

Der Inhalt des Begriffs "besonderes pädagogisches Interesse" im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG ist im Lichte des zu garantierenden Vorranges der staatlichen Grundschule zu interpretieren. Für die Errichtung einer privaten Grundschule fehlt das besondere pädagogische Interesse, wenn diese durch eine "flächendeckende Zulassung privater Grundschulen" (BVerfGE 88, 40, 52) den Vorrang der staatlichen Grundschulen gefährden würde. Die Feststellung einer solchen Gefährdung verlangt über eine geographische Betrachtung hinausgehend eine Gewichtung und Abwägung aller nach Lage der Dinge im Einzelfall erheblichen Umstände.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung
vom 8. September 1999
durch
den Vorsitzenden Richter Dr. Niehues,
den Richter Albers,
die Richterin Eckertz-Höfer und
die Richter Büge und Dr. Graulich
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. April 1997 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 26. Juli 1995 werden aufgehoben.

Es wird festgestellt, daß der Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 6. Juli 1994 in der Gestalt des Widerspuchsbescheids vom 3. November 1994 rechtswidrig war.

Der Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Tatbestand

1

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten wegen der Genehmigung einer privaten Grundschule, und zwar insbesondere um die Voraussetzung des "besonderen pädagogischen Interesses" i.S. des Art. 7 Abs. 5 GG.

2

Mit Schreiben vom 16. Juni 1993 beantragte der Kläger bei der Regierung von Niederbayern die Genehmigung für die Errichtung einer Grundschule nach der Pädagogik von Maria Montessori in Vilshofen. Der Betrieb sollte mit dem Schuljahr 1994/95 aufgenommen werden. In Bayern bestanden im Jahr 1992 mehr als 30 Montessori-Volksschulen. Im Regierungsbezirk Niederbayern wurden davon 5 Schulen betrieben. Eine Montessori-Grundschule besteht in Passau, das von Vilshofen rund 30 km entfernt ist. Je eine weitere Schule befindet sich in den von diesen beiden Orten etwas weiter entfernten Gemeinden Kößlarn und Eggenfelden.

3

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 6. Juli 1994 lehnte die Regierung von Niederbayern die Erteilung der Genehmigung ab. Zur Begründung führte die Behörde aus, ein Anspruch auf die Genehmigung folge nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG, auch wenn das von dem Kläger verfolgte pädagogische Konzept schon bei der Zulassung anderer Schulen anerkannt worden sei. Es sei nicht zulässig, private Volksschulen mit demselben pädagogischen Alternativkonzept flächendeckend einzuführen. Die Errichtung einer Montessori-Schule in Vilshofen würde im Raum Passau einen flächendeckenden Ausbau dieses Schulkonzeptes herbeiführen, weil dort bereits die Montessori-Schulen in Passau und Kößlarn beständen.

4

Den dagegen erhobenen Widerspruch des Klägers, in dem u.a. erstmals auf eine besondere religionspädagogische Ausrichtung der Grundschule hingewiesen wurde, wies die Regierung von Niederbayern mit Bescheid vom 3. November 1994 zurück. Zur Begründung verwies die Behörde darauf, daß das von dem Kläger verfolgte Konzept nicht neu sei, weil es im Vergleich mit den anderen Montessori-Schulen keine Besonderheiten aufweise. Das Konzept der Montessori-Schulen werde in Bayern in mehr als 30 privaten Volksschulen bereits erprobt und fortentwickelt, so daß nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kein öffentliches Interesse an der Errichtung weiterer Schulen bestehe. Sonst sei bei Gleichbehandlung aller Vorhaben dieser Art mit einem flächendeckenden Betrieb von Schulen desselben Alternativkonzepts zu rechnen. Auf die Siedlungsdichte, die Verkehrserschließung einer Region und auf die Entfernung vom Wohnort der Schüler zur Schule komme es nicht an.

5

Im erstinstanzlichen Klageverfahren hat der Kläger vor dem Verwaltungsgericht eine im Verhältnis zur "normalen" Montessori-Pädagogik besondere religionspädagogische Ausrichtung der Erziehungs- und Bildungsarbeit in der geplanten Grundschule geltend gemacht. Das Bayerische Verwaltungsgericht Regensburg hat die Verpflichtungsklage mit Urteil vom 26. Juli 1995 abgewiesen.

6

Mit der Berufung hat der Kläger vorgebracht, das Bundesverfassungsgericht habe mit seiner Entscheidung vom 16. Dezember 1992 (BVerfGE 88, 40) das Ziel verfolgt, den Spielraum für die Genehmigung von Grundschulen in freier Trägerschaft bedeutend zu erweitern; eine restriktive Auslegung des Art. 7 Abs. 5 GG sei nicht mehr möglich. Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts bestehe wegen der Vielzahl staatlicher Grundschulen nicht die geringste Sorge, daß der Vorrang der staatlichen Schulen angetastet werden könne; die Erprobung alternativer Konzepte sei an einer größeren Zahl von Grundschulen möglich. Im Vordergrund stehe danach auch im Grundschulbereich die Vielfalt des Schulwesens. Der Unterrichtsverwaltung komme kein umfassender Beurteilungsspielraum zu; er bestehe nur dort, wo die Entscheidung über eine rein fachliche Beurteilung hinausgehe. Von einer Flächendeckung der Ersatzgrundschulen könne für ganz Bayern nicht ausgegangen werden.

7

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 9. April 1997 die Berufung zurückgewiesen. Nach seiner Auffassung liege zwar ein Abwägungsfehler vor, wenn die Behörde darauf abstelle, daß das Konzept der Montessori-Schulen in Bayern bereits in mehr als 30 Volksschulen erprobt werde. Allein die größere Zahl von privaten Grundschulen besonderen pädagogischen Interesses sei vom Bundesverfassungsgericht nicht als Ablehnungsgrund angesehen worden. Entscheidend sei, daß das Konzept auch jetzt noch die pädagogische Erfahrung bereichere und der Entwicklung des Schulsystems insgesamt zugute komme. Insoweit bestehe das öffentliche Interesse an der Fortentwicklung gerade auch der Montessori-Pädagogik. Der Kläger habe aber keinen Anspruch auf die begehrte Genehmigung, weil die Regierung von Niederbayern bei ihrer wertenden Abwägung in rechtlich zulässiger Weise davon ausgegangen sei, daß mit der Genehmigung der Montessori-Grundschule in Vilshofen eine "flächendeckende" Zulassung dieser Schulen i n d e r R e g i o n eintrete, die dem Vorrang der öffentlichen Grundschule widerspräche. Auf das Bundesland Bayern oder den Regierungsbezirk Niederbayern bezogen liege diese Flächendeckung zwar nicht vor. Sie bestehe aber bei Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse. Eine flächendeckende örtliche Präsenz von Privatschulen eines Reformkonzepts bestehe jedenfalls dann, wenn sich die Einzugsbereiche mehrerer dieser Schulen ohne größere Lücken aneinanderreihten, so daß eine private Schule des pädagogischen Konzepts von jedem Ort aus mit für Grundschüler zumutbarem Zeitaufwand erreichbar sei. Der Einzugsbereich der Schulen erfasse eine Fahrstrecke von bis zu 20 bis 30 km. Im Falle der Genehmigung würden sich die Einzugsbereiche der Montessori-Grundschulen in Vilshofen und Passau überschneiden, wobei derjenige von Passau wiederum südwestlich an den der gleichartigen Schule in Kößlarn angrenze, der sich seinerseits mit dem der weiter östlich gelegenen Schule in Eggenfelden überschneide.

8

Eine Besonderheit im Konzept der Klägerin bestehe nicht gegenüber den sonstigen Montessori-Grundschulen. Im Verwaltungsverfahren habe die Klägerin ein solches besonderes Konzept nicht dargelegt. Im übrigen sei kein gegenüber der allgemeinen Montessori-Pädagogik wesentlich abweichendes Erziehungskonzept zu erkennen.

9

Mit der Revision, die der Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen hat, rügt der Kläger eine Verletzung des Art. 7 Abs. 5 GG.

10

Mit Schriftsatz vom 23. August 1999 und in der mündlichen Verhandlung hat er mitgeteilt, die dem Genehmigungsantrag zugrunde gelegten Schulräume im Kloster Schweiklberg stünden nicht mehr zur Verfügung. Gegenwärtig sei nicht absehbar, wo die Schule statt dessen untergebracht werden könnte. Er sei jedoch darum bemüht, geeignete Schulräume zu finden und halte an seiner Absicht, eine Schule der genannten Art in dem örtlichen Bereich zu errichten, nach wie vor fest.

11

Der Kläger beantragt,

die Urteile des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 9. April 1997 und des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 26. Juli 1995 aufzuheben und festzustellen, daß der Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 6. Juli 1994 sowie ihr Widerspruchsbescheid vom 3. November 1994 rechtswidrig waren.

12

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

13

Zur Begründung bringt er vor, wesentliche Besonderheiten des Montessori-Konzepts des Klägers beständen nicht im Vergleich zu den im Oktober 1998 bestehenden 39 Montessori-Schulen in Bayern. Die Rechtsauffassung der Revision wegen der "Flächendeckung" stehe nicht im Einklang mit der Rechtsauffassung des Bundesverfassungsgerichts. In Bayern bestehe derzeit nicht nur eine "größere", sondern eine sehr große Zahl von Schulen, die nach dem gleichen Konzept unterrichteten. Neue Erkenntnisse für diese Pädagogik könnten durch den Grundschulbetrieb des Klägers nicht mehr gewonnen werden. Eine Gleichbehandlung mit den Bekenntnis- und Weltanschauungsschulen sei verfassungsrechtlich nicht vorgesehen. Die Populationsdichte sei unerheblich, ebenso die fußläufige Erreichbarkeit einer vergleichbaren Schule.

Gründe

14

II.

Die Revision ist zulässig.

15

Das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren (§ 42 Abs. 1 VwGO) hat sich in der Hauptsache erledigt, denn die zur Veranstaltung der privaten Grundschule vorgesehenen Räume stehen nicht mehr zur Verfügung. Aufgrund der Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens in Art. 92 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. Art. 4 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesens (BayEUG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Juli 1994 (GVBl S. 689) und des Änderungsgesetzes vom 24. Juli 1998 (GVBl S. 442) ist davon auszugehen, daß die Räume ebenso wie das pädagogische Konzept Gegenstand der Genehmigung sind und sich daher auch bei einem Wegfall der Räume aus dem Vorhaben das Genehmigungsverfahren sowie das darauf gerichtete Verwaltungsstreitverfahren in der Hauptsache erledigen. Dem hat der Kläger durch Umstellung auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag entsprochen (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog).

16

Das dazu erforderliche besondere Feststellungsinteresse steht dem Kläger auch zu. Als Grund für ein solches Interesse ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß eine Partei insbesondere dann nicht ohne Not um die Früchte des bisherigen Prozesses gebracht werden soll, wenn das Verfahren unter entsprechendem Aufwand einen fortgeschrittenen Stand erreicht hat und die Erledigung nicht auf ihr Verhalten zurückgeht. Aus prozeßökonomischen Gründen wäre es in einem solchen Fall nicht vertretbar, den anhängigen Rechtsstreit ohne Sachentscheidung zu beenden und den Kläger wegen der offengebliebenen Rechtsfragen, deren Erheblichkeit in einem anderen künftigen verfahrensrechtlichen Zusammenhang offenkundig ist, auf einen neuen Prozeß zu verweisen (Urteil vom 7. Mai 1996 - BVerwG 4 B 55.96 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 286). Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen worden (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), um dem Bundesverwaltungsgericht Gelegenheit zur Klärung der Frage zu geben, unter welchen Voraussetzungen angenommen werden darf, daß die Zulassung einer weiteren privaten Grundschule besonderen pädagogischen Interesses mit demselben Alternativkonzept zu einer dem grundsätzlichen Vorrang der öffentlichen Grundschule widersprechenden flächendeckenden Zulassung derartiger privater Grundschulen führen würde. Das Interesse der Klägerseite an der Klärung dieser Frage besteht offensichtlich fort, obwohl gegenwärtig nicht klar ist, in welchen Räumen genau die beantragte Schule stattfinden kann. Sollte die räumliche Unterbringung der Schule geklärt werden - was durchaus möglich erscheint -, würde bei Festhalten des Beklagten an seiner Rechtsauffassung der Kläger im "Raum Passau" auch in Zukunft keinen Erfolg haben können. Daher besteht nach wie vor der im Zulassungsbeschluß genannte Klärungsbedarf.

17

Die Revision ist auch begründet. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Die von ihm bestätigte Ablehnung der Errichtung einer privaten Grundschule durch den Kläger beruht auf einer unrichtigen Auslegung und Anwendung des Art. 7 Abs. 5 GG.

18

1.

Der Beklagte in den Ablehnungsbescheiden und die Vorinstanzen in den vorliegend aufgehobenen Urteilen haben ihrer jeweiligen rechtlichen Beurteilung die zum Verständnis von Art. 7 Abs. 5 GG ergangene Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 88, 40) zugrunde gelegt, sich jedoch durch ein zu enges Verständnis des Begriffs der "flächendeckenden Zulassung von privaten Grundschulen mit demselben Alternativkonzept" (BVerfGE a.a.O. S. 52) fehlleiten lassen.

19

Nach Art. 7 Abs. 5 Alt. 1 GG ist eine private Volksschule nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt. In der Sache zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, das besondere pädagogische Interesse an dieser privaten Grundschule sei nicht bereits durch den Umstand ausgeschlossen, daß es im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung bereits 30 Grundschulen nach der Pädagogik von Maria Montessori in Bayern und davon 5 in Niederbayern, gab. Das öffentliche Interesse an der Erprobung und Fortentwicklung pädagogischer Konzepte ist damit nicht erschöpft. Denn unabhängig von der Gesamtzahl der in Bayern bereits vorhandenen Montessori-Schulen kann ein in seinen Einzelheiten nicht vorhersehbarer Prozeß dauernder gegenseitiger Anregungen in lebendiger Konkurrenz zwischen privatem und öffentlichem Schulwesen durch die Zulassung einer weiteren Schule dieser Art gefördert werden (BVerfGE a.a.O. S. 54).

20

Ein besonderes pädagogisches Interesse liegt hier nicht bereits deshalb vor, weil die beantragte Schule gegenüber dem verbreiteten Typ von Montessori-Schulen wesentliche Besonderheiten aufweist und es sich etwa um einen eigenständigen neuen Schultyp handelt (a). Der Inhalt des Begriffs "besonderes pädagogisches Interesse" im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG ist im Lichte des zu garantierenden Vorranges der staatlichen Grundschule zu interpretieren. Für die Errichtung einer privaten Grundschule fehlt das besondere pädagogische Interesse, wenn diese durch eine "flächendeckende Zulassung privater Grundschulen" (BVerfGE a.a.O. S. 52) den Vorrgang der staatlichen Grundschulen gefährden würde. Die Feststellung einer solchen Gefährdung verlangt eine Gewichtung und Abwägung aller nach Lage der Dinge im Einzelfall erheblichen Umstände (b).

21

a)

Das Berufungsgericht ist in tatrichterlicher Würdigung zu der Ansicht gelangt, bei dem beantragten Konzept handele es sich nicht um ein gegenüber der allgemeinen Montessori-Pädagogik neuartiges schulisches Alternativkonzept, in das die christliche Pädagogik des Benediktiner-Klosters Schweiklberg eingegangen sei. Dies ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Einiges spricht bereits für die rechtliche Bewertung im Berufungsurteil, wonach die von Prof. Dr. R. verfaßte gutachterliche Stellungnahme zu dieser Frage nicht berücksichtigt werden kann, weil sie nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens war und aus Gründen der Gewaltenteilung die Verwaltungsbehörde vor der Judikative Gelegenheit gehabt haben muß, sich mit diesem Vorbringen auseinanderzusetzen.

22

Die Entscheidung des Berufungsgerichts beruht aber nicht allein auf der Rechtsauffassung, daß es die Stellungnahme des Prof. Dr. R. nicht berücksichtigen dürfe. Ergänzend und selbständig tragend hat das Berufungsgericht in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß zwischen der "normalen Montessori-Pädagogik" und der vom Kläger dargelegten Pädagogik auch unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme keine wesentlichen Unterschiede bestehen. Das Bundesverfassungsgericht hat wegen der Neuartigkeit eines pädagogischen Konzepts und damit wegen der Abgrenzung der Konzepte gegeneinander jedoch nicht nur die Anforderung gestellt, daß "wesentliche neue Akzente" gesetzt werden, sondern auch als ausreichend angesehen, wenn bei einer Gesamtbetrachtung "schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert" werden (BVerfGE a.a.O. S. 53). Aus der Würdigung des Berufungsgerichts, daß sich aus dem "Gutachten" deutlich ergebe, daß es sich im wesentlichen um die Montessori-Pädagogik handeln soll, ist zu folgern, daß das Berufungsgericht auch die Voraussetzung der "neuen Ansätze von einigem Gewicht" erfassen und verneinen wollte. Gegen diese tatsächliche Würdigung hat die Revision keine verfahrensrechtlichen Rügen vorgebracht. Es sind insbesondere keine Umstände des Einzelfalls dargelegt, aus denen sich ergibt, daß das Berufungsgericht das Vorbringen der Klägerin überhaupt nicht oder nur unvollständig zur Kenntnis genommen oder bei seiner Entscheidung nicht oder nur unvollständig in Erwägung gezogen hätte. Die Ausführungen der Klägerin in der Revisionsbegründung zur Besonderheit ihres Konzepts erschöpfen sich damit in bloßen Angriffen gegen die tatrichterliche Würdigung, die revisionsrechtlich unbeachtlich sind (§ 137 Abs. 2 VwGO).

23

b)

Die Regelung in Art. 7 Abs. 5 Alt. 1 GG - wonach eine private Volksschule nur zuzulassen ist, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt - ist in enger Anlehnung an die Vorgängerregelung in Art. 147 WRV entstanden (BVerfGE a.a.O. S. 47 ff.). Deren Zweck war es, die Kinder aller Volksschichten zumindest in den ersten Klassen grundsätzlich zusammenzufassen und private Volks- oder Grundschulen nur zuzulassen, wenn der Vorrang der öffentlichen Schulen aus besonderen Gründen zurücktreten muß. Dahinter stand eine sozialstaatlichem und egalitär-demokratischem Gedankengut verpflichtete Absage an Klassen, Stände und sonstige Schichtungen (BVerfGE a.a.O. S. 49 ff.). Den besonderen Grund für das ausnahmsweise Zurücktreten des Vorrangs der öffentlichen Schule vor den privaten Volks- und Grundschulen hat Art. 7 Abs. 5 GG in den Ausdruck "ein besonderes pädagogisches Interesse" gefaßt.

24

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts führt dieser Zusammenhang zu bestimmten Konsequenzen für die Verbreitung solcher pädagogischen Konzepte, die für sich in Anspruch nehmen, gerade nicht nur besonders förderungsbedürftigen Kindern, sondern auch dem "Normalschüler" besser zu dienen als das öffentliche Schulwesen. Die grundsätzliche Anerkennung derartiger Konzepte könnte nämlich bei der Gleichbehandlung mit öffentlichen Grundschulen zur Folge haben, daß die Ausnahme zur Regel wird. Wegen des grundsätzlichen Vorrangs der öffentlichen Grundschule darf daher schon dem Begriff des "besonderen pädagogischen Interesses" kein Verständnis zugrunde gelegt werden, das eine flächendeckende Zulassung von privaten Grundschulen mit demselben Alternativkonzept erlaubt (BVerfG a.a.O. S. 52). Das Berufungsurteil schöpft die Bedeutung des Verbots einer "flächendeckenden Zulassung von privaten Grundschulen" aber nicht aus: Zum einen verharrt es zu sehr in einem geographischen Verständnis und zum anderen löst es den Begriff zu weit aus dem Zusammenhang mit anderen Abwägungselementen innerhalb des Einschätzungs- und Handlungsspielraums der Verwaltung bei der Ausfüllung des Vorrangprinzips der öffentlichen Grundschulen (vgl. unten 2.).

25

Bereits die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen sprechen gegen die Annahme einer flächendeckenden Ausbreitung von Montessori-Schulen im gesamten Freistaat Bayern im Falle einer zusätzlichen Genehmigung der beantragten Schule. Danach besuchten von 473 000 Grundschülern in Bayern nämlich lediglich 5 700 eine freie Grundschule. Gegenüber 2 370 öffentlichen Grundschulen gab es im Jahr 1996 lediglich 35 Montessori-Schulen zuzüglich 14 Waldorfschulen. Dies trifft ebenso auf die Verhältnisse im Regierungsbezirk Niederbayern zu, wo es im selben Zeitpunkt lediglich 5 Montessori-Schulen gab. Nach dem festgestellten Sachverhalt kann auch als ausgeschlossen gelten, daß diese Schulen etwa wegen einer besonders hohen Aufnahmekapazität das Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehren. Ist das Vorhandensein eines "besonderen pädagogischen Interesses" im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG im konkreten Falle zu Recht angenommen worden, so können nicht Überlegungen zu etwaigen (fiktiven) Folgen weiterer Zulassungen vergleichbarer Vorhaben, sondern nur noch Überlegungen zu konkreten Folgen des zu genehmigenden Vorhabens im Verein mit bereits vorhandenen vergleichbaren Schulen zu einer Einschränkung im Interesse der Wahrung des grundsätzlichen Vorrangs der öffentlichen Schule führen.

26

Das Berufungsgericht hat die Ablehnung des Genehmigungsantrags mit der Überlegung zu halten versucht, daß ungeachtet der überregionalen Verhältnisse es der Vorrang des öffentlichen Grundschulwesens erfordere, auch die örtlichen Verhältnisse einer auf Teile eines Landkreises begrenzten Region im Hinblick auf eine mögliche Flächendeckung zu berücksichtigen. Eine flächendeckende Präsenz von Privatschulen eines bestimmten pädagogischen Konzepts sei jedenfalls dann anzunehmen, wenn die regionalen Einzugsbereiche derartiger Schulen sich ohne größere Lücken aneinanderreihten, insbesondere aneinandergrenzten oder sich sogar überschnitten, so daß in dem betreffenden Gebiet eine private Schule dieses pädagogischen Konzepts grundsätzlich von jedem Ort aus mit - für Grundschüler - noch zumutbarem Aufwand erreichbar wäre. Als Einzugsgebiet in diesem Sinn werde im allgemeinen der Bereich zu gelten haben, in dem vom Wohnort zum Schulort in der Regel bei normalen Verkehrsverhältnissen eine Fahrstrecke von nicht mehr als etwa höchstens 20 bis 30 km bei der Benutzung von Kraftfahrzeugen zurückzulegen sei. Im konkreten Falle hat das Gericht dabei auf maximal vier Schulstandorte abgestellt.

27

Es kann offenbleiben, ob diese Überlegung des Berufungsgerichts noch durch die Begründung des Widerspruchsbescheides - nach der das Konzept der Montessori-Schulen in Bayern bereits hinreichend erprobt und fortentwickelt sei - gedeckt oder aber als rechtsfehlerhaft anzusehen ist, weil sie sich unter Verstoß gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz an die Stelle einer allein der Verwaltung zukommenden Abwägung setzt. Die Überlegungen des angegriffenen Urteils greifen jedenfalls zu kurz.

28

Die rechtlich unzulässige "flächendeckende Zulassung privater Grundschulen" sowie der dazugehörende Oberbegriff des "besonderen pädagogischen Interesses" an der Genehmigung solcher Grundschulen sind ausschließlich aus ihrer Bedeutung heraus zu begreifen, den Vorrang der öffentlichen Grundschulen zu gewährleisten. Der als "flächendeckend" in Betracht zu ziehende Bereich muß in qualitativer oder quantitativer Hinsicht von Relevanz für den "grundsätzlichen Vorrang der öffentlichen Grundschule" sein. Dazu bedarf es differenzierterer Erwägungen als lediglich solcher der schulgeographischen Verhältnisse. In den Stadtstaaten der Bundesrepublik Deutschland könnte theoretisch eine einzige großdimensionierte private Grundschule den Vorrang der öffentlichen Grundschule beeinträchtigen, ohne daß dem Merkmal "Fläche" etwas Sinnvolles abzugewinnen wäre. Der Inhalt des Begriffs "flächendeckend" ist daher wesentlich von dem Zweck her zu bestimmen, den Vorrang der öffentlichen Grundschule zu erhalten (aa). Im übrigen sind neben dem Merkmal "flächendeckend" andere Umstände denkbar, die den Vorrang der öffentlichen Grundschule beeinflussen können (z.B. die Lage der Schule innerhalb oder außerhalb eines Ballungsraumes, die Schülerkapazität der privaten Grundschulen im Verhältnis zu den öffentlichen, die Größe des Einzugsbereichs der privaten Grundschule im Verhältnis zu den konkurrierenden öffentlichen sowie die demographische Situation im Einzugsbereich der privaten Schule ). Die Entscheidung darüber verlangt eine Gewichtung und Abwägung der unterschiedlichen Belange, soweit sie nach Lage der Dinge im Einzelfall für die Beantwortung der Frage erheblich sind, ob der Vorrang der öffentlichen Grundschule gewahrt bleibt (BVerfGE a.a.O. S. 61).

29

aa)

Geht es wie im vorliegenden Fall darum, daß in der zu betrachtenden Fläche (Region) zu bereits bestehenden privaten Grundschulen eines bestimmten alternativen Konzepts eine weitere Schule desselben pädagogischen Konzepts hinzutreten soll, so ist Mindestvoraussetzung dafür, daß durch die Genehmigung der neuen Schule Flächendeckung eintritt, die zusammenhängende Versorgung durch alle dann in Betracht zu ziehenden Schulen. Die Einzugsbereiche dieser Schulen müssen sich gegenseitig überschneiden oder jedenfalls aneinandergrenzen. Zur Beurteilung dieses Sachverhalts ist auf die entsprechende Beschreibung im Genehmigungsverfahren abzustellen.

30

Die Auffassung des Berufungsgerichts ist nicht von vornherein von der Hand zu weisen, daß eine Vielzahl von privaten Grundschulen desselben pädagogischen Konzepts im Abstand von nicht mehr als 20 bis 30 km zu einer den Vorrang der öffentlichen Grundschule gefährdenden Flächendeckung führen kann. Dies hängt zunächst von der Größe der zusammenhängend betroffenen Fläche ab, gilt aber auch sonst nicht uneingeschränkt. Darüber hinaus kommt es auf die Qualität der V e r k e h r s v e r -b i n d u n g e n und ihre Zumutbarkeit für Kinder im Grundschulalter an. Wenn die Verkehrsverbindungen zu einer deutlich schwierigeren, d.h. zeit- oder kostenaufwendigeren Erreichbarkeit der privaten Grundschulen als derjenigen der in der Region vorhandenen öffentlichen Grundschulen führen, ist der Vorrang der öffentlichen Grundschule hier nicht gefährdet. Eine Rolle kann in diesem Zusammenhang auch spielen, inwieweit für die voraussichtlich die Schule besuchenden Schülerinnen und Schüler aus öffentlichen Mitteln Beförderungskosten für den Schulweg bezahlt werden und dadurch die Attraktivität der privaten Schule beeinflußt wird.

31

Die Entfernung privater Grundschulen desselben Typs voneinander kann Einfluß auf die Vorrangstellung der öffentlichen Grundschulen haben. Dabei kann es aber keine fest bestimmten Entfernungsparameter geben. Je nach der B e v ö l k e r u n g s -d i c h t e in einem Gebiet sowie geographischen Besonderheiten ist der Einfluß dieser Entfernungen auf die Inanspruchnahme der öffentlichen Grundschulen unterschiedlich zu bewerten. In einer dünn besiedelten Gegend werden auch in größerer Entfernung voneinander gelegene private Grundschulen den Vorrang der öffentlichen Grundschulen beeinträchtigen können, während dies in einem Ballungsraum bereits bei geringeren Entfernungen der Fall sein kann. Für geographische Rand- oder Grenzlagen mag wieder anderes gelten. Die Schulbehörde hat sich im Einzelfall und frei von Schematismus mit der jeweiligen Situation auseinanderzusetzen.

32

Der Vorrang der öffentlichen Grundschulen kann ungeachtet einer rein geographischen Flächendeckung ungefährdet sein, wenn die K a p a z i t ä t der konkurrierenden Privatschulen gering ist, insbesondere die der nächstgelegenen Schule nicht überwiegt. Die Entwicklung des Merkmals "flächendeckend" aus dem Vorrangprinzip macht deutlich, daß selbst eine verhältnismäßig engmaschige Verbreitung von privaten Grundschulen desselben Konzepts die Bedeutung der öffentlichen Schulen nicht schmälert, wenn die Zahl der aufzunehmenden Schülerinnen und Schüler im Verhältnis zu den konkurrierenden öffentlichen Grundschulen nach dem zur Genehmigung gestellten Konzept voraussichtlich nur gering ist.

33

bb)

Im Einzelfall mögen ferner folgende Erwägungen in die Abwägung einzubeziehen sein:

34

Die Auswirkungen einer privaten Grundschule auf den Vorrang der öffentlichen Grundschulen können nicht lediglich von den durch die Verwaltung festgesetzten Schulsprengeln aus bestimmt werden, weil für private Schulen eine Sprengelpflicht (z.B. Art. 42 BayEUG) nicht besteht. Es verbietet sich deshalb, verkürzend auf die mutmaßlichen Folgen der privaten Grundschule für den Besuch der öffentlichen Grundschule in dem sie umgebenden Sprengel abzustellen. Vielmehr müssen die Auswirkungen aus dem E i n z u g s b e r e i c h heraus beurteilt werden, mit dem die private Schule im Genehmigungsverfahren konzeptionell antritt. Je nachdem wird die Bedeutung für den oder die öffentlichen Schulsprengel nämlich sehr verschieden sein.

35

Schließlich folgt aus dem egalitär-demokratischen Kerngedanken des Vorrangprinzips auch eine Bedeutung von d e m o g r a -p h i s c h e n F a k t o r e n bei der Genehmigung privater Grundschulen. Das verfassungsrechtliche Anliegen einer einheitlichen öffentlichen Grundschule ist die Vermeidung einer schichtenspezifischen Sonderung von Kindern in diesem Alter. Dabei wird über die Vermeidung von sozialen Schichtungen hinaus auch an eine solche nach Begabung, Sprache, Kultur oder Staatsangehörigkeit zu denken sein. Der Genehmigung einer privaten Grundschule kann demnach auch entgegenstehen, daß die Zusammensetzung ihrer Schülerschaft zu einer von den konkurrierenden öffentlichen Grundschulen stark abweichenden demographischen Repräsentanz führt, wobei zugleich zu berücksichtigen ist, daß die Zusammensetzung der Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland nicht überall gleich ist.

36

2.

Die Ausfüllung der voranstehenden Merkmale führt nicht zu einer gerichtlich voll überprüfbaren Entscheidung der Schulverwaltung über den Antrag auf Genehmigung einer privaten Grundschule.

37

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unterliegt die Verweigerung der Genehmigung wegen fehlenden "besonderen pädagogischen Interesses" nach Art. 19 Abs. 4 GG zwar der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung. Eine Grenze gerichtlicher Kontrolle ergibt sich aber insofern aus Art. 7 Abs. 5 GG selbst, als er die Genehmigung einer privaten Volksschule von der Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses abhängig macht. Diese Eingrenzung betrifft allerdings nicht die Bedeutung des Begriffs "besonderes pädagogisches Interesse". Seine Auslegung durch die Unterrichtsverwaltung ist gerichtlich in vollem Umfang nachprüfbar. Die Eingrenzung kann sich vielmehr nur auf die Bewertung eines pädagogischen Konzepts im konkreten Fall und die Abwägung mit dem Vorrang der öffentlichen Volksschule beziehen. Insoweit wäre es mit Art. 7 Abs. 5 GG nicht vereinbar, wenn die Gerichte ihre Auffassung an die Stelle der behördlichen setzten. Einen weitergehenden Freiraum gewährt Art. 7 Abs. 5 GG der Unterrichtsverwaltung nicht (BVerfGE a.a.O. S. 56, 61). Insbesondere hat sie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Je kleiner die in den Blick genommene Region ist, um so deutlicher und gewichtiger muß daher eine Beeinträchtigung von Belangen öffentlicher Schulen erkennbar sein, um eine Gefährdung des grundsätzlichen Vorrangs der öffentlichen Schule annehmen zu können.

38

In die Abwägung hat die Verwaltung die unter 1.b) aa) und bb) aufgeführten Belange - soweit sie nach Lage der Dinge abwägungserheblich sind - einzustellen, um die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens oder aber sein Zurücktreten gegenüber dem grundsätzlichen Vorrang der öffentlichen Grundschule zu begründen. Dieses Abwägungsgebot haben die Verwaltungsentscheidungen und die Instanzurteile verkannt. Deshalb waren auf die Revision die Urteile aufzuheben (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO) und - nach Erledigung in der Hauptsache - die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsentscheidung festzustellen (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

39

3.

Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO).

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird für alle Rechtszüge, für den ersten und zweiten Rechtszug unter Aufhebung der Festsetzungen durch die Vorinstanzen, in Anlehnung an Nr. 37.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563) auf 50.000,00 DM festgesetzt.

Niehues
Albers
Eckertz-Höfer
Büge
Graulich

Verkündet am 8. September 1999

 
Zitierungen
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