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Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.05.2001, Az.: BVerwG 6 C 18.00
Bedeutung des § 29 des Baugesetzbuchs (BauGB) für die Anwendbarkeit anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften nach Zielsetzung und Regelungsgegenstand; Konzentrationswirkung der die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit regelnden Vorschriften; Auslegung des Begriffs des "Baulichen Vorhabens" in § 29 Abs. 1 BauGB; Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Bundesbodenrechts
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 07.05.2001
Referenz: JurionRS 2001, 18348
Aktenzeichen: BVerwG 6 C 18.00
ECLI: [keine Angabe]

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Koblenz - AZ: 7 K 1/99.KO

OVG Koblenz - 10.08.2000 - AZ: 1 A 10462/00

Rechtsgrundlagen:

§ 29 Abs. 1, BauGB

§ 35 Abs. 1 bis BauGB

§ 35 Abs. 3 BauGB

§ 4, Rh.-Pf.Landespflegegesetz

§ 6 Abs. 1 Rh.-Pf.Landespflegegesetz

Fundstellen:

BVerwGE 114, 206 - 212

BauR 2001, 1558-1560

BRS-ID 2001, 8-9

FStBay 2002, 341-343

NJW 2001, 3206 (amtl. Leitsatz)

NVwZ 2001, 1046-1047 (Volltext mit amtl. LS)

ZfBR 2001, 481-482

BVerwG, 07.05.2001 - BVerwG 6 C 18.00

Amtlicher Leitsatz:

Ob ein bauliches Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB in der ab 1. Januar 1998 geltenden Fassung vorliegt, hängt nicht davon ab, ob es vor der sog. Deregulierung der Landesbauordnungen genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig gewesen wäre.

In dem Rechtsstreit
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 7. Mai 2001
durch
den Vorsitzenden Richter Dr. Bardenhewer und
die Richter Dr. Hahn, Dr. Gerhardt, Büge und Dr. Graulich
ohne mündliche Verhandlung
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 10. August 2000 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

1

I.

Der Kläger ist Eigentümer einer im Außenbereich der Beklagten gelegenen Parzelle. Das Grundstück liegt am Südrand eines zusammenhängenden Waldgebietes. An seiner Grenze zu den weiter südlich gelegenen und ausschließlich als Weideland und Ackerbaufläche genutzten Grundstücken befinden sich ca. 6 bis 8 m hohe Bäume und Büsche. Der Kläger beabsichtigt, hinter diesem Bewuchs eine Gerätehütte aus Holz bis zu 10 m³ Rauminhalt zu errichten. Die zur Bebauung vorgesehene Fläche ist im Flächennutzungsplan als landwirtschaftliche Nutzfläche dargestellt. Sie liegt zugleich im Geltungsbereich der Landesverordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Moselgebiet von Schweich bis Koblenz" vom 17. Mai 1979.

2

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 15. November 1997 die landespflegerische Genehmigung für das Vorhaben. Die Beklagte lehnte diese mit Bescheid vom 19. Januar 1998 ab, weil die Errichtung der Hütte einen nicht ausgleichbaren Eingriff in Natur und Landschaft darstelle. Mit seinem Widerspruch machte der Kläger geltend, in unmittelbarer Nähe seien vergleichbare Hütten genehmigt worden. Der Stadtrechtsausschuss der Beklagten wies den Widerspruch mit Bescheid vom 25. November 1998 zurück, weil der erhebliche Eingriff in Natur und Landschaft nicht ausgleichbar sei. Darüber hinaus sei die Landschaft aus klimatischen Gründen offen zu halten. Die Hütte beeinträchtige zudem das Landschaftsbild und führe zu einer Versiegelung des Bodens. Der Hinweis des Klägers auf benachbarte Hütten gehe fehl, weil diese teilweise privilegiert, teilweise zum Gegenstand bauaufsichtlicher Beseitigungsverfügungen gemacht worden seien.

3

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 21. September 1999 die Beklagte unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, über den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Es hat ausgeführt, der gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 Landespflegegesetz - LPflG - beabsichtigte Eingriff in Natur und Landschaft sei ausgleichbar. Dem Schutz des Landschaftsbildes könne dadurch Rechnung getragen werden, dass die Hütte in einer durch vielfältigen Bewuchs an Bäumen, Hecken und Gestrüpp gekennzeichneten Landschaft durch eine Umpflanzung weitgehend unsichtbar gemacht werden könne. Auch der Landschaftshaushalt werde nicht unausgleichbar beeinträchtigt. Die Beklagte könne dem Kläger als Ausgleichsmaßnahme auferlegen, die Hütte auf Holzpfosten zu errichten. Das Ziel des Landschaftsplans, die Landschaft aus klimatischen Gründen offen zu halten, werde durch die Kleinhütte nicht in Frage gestellt. Eine konkrete Beeinträchtigung bestimmter Schutzzwecke des Landespflegegesetzes, die nicht ausgleichbar sei, sei nicht ersichtlich.

4

Die Beklagte hat Berufung eingelegt und geltend gemacht, das Vorhaben sei auch bauplanungsrechtlich unzulässig.

5

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 10. August 2000 (DVBl 2000, 1883 L.S.) zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

6

Der Kläger habe das erforderliche Sachbescheidungsinteresse. Das baugenehmigungsfreie Vorhaben sei nicht nach Bauplanungsrecht unzulässig. Denn es sei nicht am Maßstab des § 35 BauGB zu messen. Zwar mache § 29 BauGB in der ab 1. Januar 1998 geltenden Fassung die Anwendung der §§ 30 bis 37 BauGB auf die Errichtung baulicher Anlagen nicht mehr davon abhängig, dass diese nach Landesrecht genehmigungsbedürftig seien. Daraus könne aber nicht abgeleitet werden, dass nun auch Kleinstbauten, wie die hier umstrittene Hütte, schlechterdings nicht mehr zulässig seien. § 29 Abs. 1 BauGB habe zum Ziel, das materielle Bauplanungsrecht von den Genehmigungs-, Zustimmungs- oder Anzeigeverfahren in den Landesbauordnungen abzukoppeln und dadurch sicherzustellen, dass alle bodenrechtlich relevanten Vorhaben dem materiellen Bauplanungsrecht unterfielen. Aus diesem Zusammenhang ergebe sich, dass der Wille des Bundesgesetzgebers darauf gerichtet sei, die bisherige bauplanungsrechtliche Situation, nämlich die Erfassung aller bodenrechtlich relevanten Vorhaben, auch nach der Deregulierung des Bauordnungsrechts fortbestehen zu lassen, nicht aber die Anwendung der §§ 30 ff. BauGBüber den bisherigen Rechtszustand hinaus auch auf solche Vorhaben auszuweiten, denen es an bodenrechtlicher Relevanz mangele. Anlagen wie die hier umstrittene seien traditionsgemäß von der Genehmigungspflicht freigestellt gewesen und auch nach § 29 BauGB a.F. deshalb nicht dem Bauplanungsrecht der §§ 30 bis 37 BauGB unterfallen.

7

Das Vorhaben stelle zwar einen Eingriff in die Landschaft dar, dieser könne jedoch ausgeglichen werden. Eine konkrete Beeinträchtigung der Zwecke des Landschaftsschutzes sei nicht erkennbar.

8

Die Beklagte hat zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision, mit der sie die Abweisung der Klage erstrebt, geltend gemacht, dass § 29 Abs. 1 BauGB nach seinem Wortlaut und seiner Entstehungsgeschichte keinen Anhalt dafür biete, dass bodenrechtlich relevante Vorhaben deshalb nicht dem Bauplanungsrecht unterlägen, weil entsprechende Anlagen seit jeher von einer Baugenehmigungspflicht frei gestellt gewesen seien.

9

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

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Der Oberbundesanwalt vertritt die Auffassung, dass auch nach der Neufassung des § 29 Abs. 1 BauGB Kleinstvorhaben, die seit jeher ohne Baugenehmigung errichtet werden konnten, nicht bauplanungsrechtlich zu beurteilen seien.

Entscheidungsgründe

11

II.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten damit einverstanden sind (§ 101 Abs. 2 VwGO).

12

Das angefochtene Urteil verstößt gegen revisibles Recht. Die Prüfung des Verpflichtungsbegehrens des Klägers erfordert weitere tatsächliche Feststellungen, die dem Revisionsgericht verwehrt sind (§ 137 Abs. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

13

1.

Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, § 29 Abs. 1 BauGB sei dahin zu verstehen, dass für Vorhaben, die schon vor der sog. Deregulierung der Bauordnungen baugenehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigefrei waren, die §§ 30 bis 37 BauGB nicht gelten, verletzt Bundesrecht.

14

Gemäß § 29 Abs. 1 BauGB gelten u.a. für Vorhaben, die die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Inhalt haben, die §§ 30 bis 37 BauGB. Diese seit dem In-Kraft-Treten des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) am 1. Januar 1998 anzuwendende Fassung der Vorschrift macht die Anwendung des bundesrechtlichen Bodenrechts nicht davon abhängig, ob ein Vorhaben einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedarf, der Bauaufsichtsbehörde angezeigt werden muss oder in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit zu entscheiden ist. Sie hebt auch nicht darauf ab, ob es sich um ein Vorhaben handelt, welches einem seit alters her von solchen Verfahren frei gestellten entspricht.

15

Bis zum In-Kraft-Treten des Bau- und Raumordnungsgesetzes knüpfte § 29 BauGB die Geltung der §§ 30 bis 37 BauGB daran, dass das Vorhaben einer bauaufsichtlichen Genehmigung oder Zustimmung bedurfte, der Bauaufsichtsbehörde angezeigt werden musste oder in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit zu entscheiden war. Es war umstritten, ob die Verknüpfung mit den in § 29 BauGB erwähnten Prüfungsverfahren als Voraussetzung für die materielle Geltung der §§ 30 bis 37 anzusehen war oder ob der Bundesgesetzgeber mit der Verweisung auf die anderen Verfahren nur zum Ausdruck bringen wollte, dass er auf ein eigenes bundesrechtliches Verfahren verzichtete. Das Bundesverwaltungsgericht hatte mit Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - (BVerwGE 72, 300 <323>) entschieden, dass - bei einem Verständnis der Anknüpfung als Anwendungsvoraussetzung - die Länder nicht gleichsam beliebig die Anwendung der §§ 30 ff. BBauG dadurch ausschalten könnten, dass sie Vorhaben genehmigungsfrei stellten. Bodenrechtlich relevante Verfahren von einigem Gewicht dürften nicht von einer Prüfung des Planungsrechts frei gestellt werden.

16

Im Zuge der sog. Deregulierung des Bauordnungsrechts stellten die Landesbauordnungen zunehmend Bauvorhaben von der Baugenehmigungspflicht frei und sahen auch sonst kein präventives behördliches Prüfungsverfahren vor. Dieser Befund gab Anlass zu gesetzgeberischen Überlegungen (BTDrucks 13/6392, S. 55), die dazu führten, das materielle Bauplanungsrecht von dem jeweiligen bauordnungsrechtlichen Verfahren abzulösen. Die §§ 30 bis 37 BauGB sollten unabhängig von einem landesrechtlichen Verfahren für alle Vorhaben gelten, welche die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen zum Gegenstand haben.

17

§ 29 BauGB n.F. bietet keinen Anhalt dafür, dass für solche Vorhaben, die bereits nach früherem, im Einzelnen unterschiedlichem Landesrecht keinem Gestattungs- oder Anzeigeverfahren unterlagen, die §§ 30 bis 37 BauGB nicht gelten sollen. Der erkennende Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob das Genehmigungsverfahren des § 6 Abs. 1 Satz 2 LPflG nicht ohnehin ein solches im Sinne des § 29 BauGB a.F. war und schon deshalb auch nach früherem Recht die §§ 30 bis 37 BauGB anzuwenden gewesen wären (vgl. dazu Gaentzsch, BauGB, 1991, § 29 Rn. 11; HessVGH, Beschluss vom 5. Dezember 1994 - 4 TH 2165/94 - DVBl 1995, 524), so dass die vom Berufungsgericht aufgeworfene Frage ohnehin gegenstandslos wäre.

18

Der Wortlaut des § 29 BauGB gibt keinen Hinweis für eine im Sinne des Berufungsgerichts einschränkende Auslegung. Er stellt allein darauf ab, ob es sich um ein Vorhaben handelt, das der Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung baulicher Anlagen dient. Das Vorhaben nach § 29 Abs. 1 Halbsatz 1 BauGB ist durch das verhältnismäßig weite Merkmal des Bauens und zusätzlich und zwingend (Urteil vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 4 C 22.92 - Buchholz 406.11 § 29 BauGB Nr. 52, S. 18) durch das Element möglicher bodenrechtlicher Relevanz gekennzeichnet (Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG 4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <61>). Als Bauen ist das Schaffen von Anlagen anzusehen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden sind. Diese Voraussetzung erfüllt auch eine Gerätehütte, die aus Bauprodukten hergestellt und mit dem Boden in geeigneter Weise verbunden werden soll, um dort auf Dauer zu stehen (vgl. auch Beschluss vom 10. August 1999 - BVerwG 4 B 57.99 - BRS 62 Nr. 161). Bodenrechtliche Relevanz ist gegeben, wenn das Vorhaben die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt oder berühren kann, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (Urteil vom 31. August 1973, a.a.O., S. 62). Dabei ist nicht allein das einzelne Objekt in den Blick zu nehmen; vielmehr ist die Frage auf der Grundlage einer das einzelne Objekt verallgemeinernden Betrachtungsweise zu beantworten (Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C 27.91 - BVerwGE 91, 234 <236>). Bodenrechtliche Relevanz besteht dann, wenn die Anlage auch und gerade in ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche im Hinblick auf § 1 Abs. 3 und 5 BauGB städtebauliche Betrachtung und Ordnung erfordern. Hierzu gehören nach § 1 Abs. 5 Nr. 4 BauGB auch die Gestaltung des Landschaftsbildes und nach § 1 Abs. 5 Nr. 7 BauGB die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege. Die vom Kläger vorgesehene Gerätehütte berührt, wenn man sie vervielfacht in den Blick nimmt, die genannten Belange. Ob es außerdem erforderlich ist, dass die bauliche Anlage in ihrer konkreten Ausgestaltung Gegenstand einer planerischen Festsetzung sein kann (so Urteil vom 16. Dezember 1993 - BVerwG 4 C 22.92 - ; zweifelnd Dürr in: Brügelmann, BauGB, § 29 Rn. 8; Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Aufl. 1999 § 29 Rn. 14) kann auf sich beruhen. Auch eine solche Voraussetzung ist hier erfüllt. Denn nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB können im Bebauungsplan Flächen, die von der Bebauung frei zu halten sind, und deren Nutzung festgesetzt werden, nach § 9 Abs. 1 Nr. 18 die Flächen für die Landwirtschaft und Wald, nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB die Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft. Diese Festsetzungsmöglichkeiten schließen es ein, eine Gerätehütte der hier vorgesehenen Art für unzulässig zu erklären. Damit erfüllt die vom Kläger vorgesehene Anlage alle Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 BauGB.

19

Der Senat braucht daher nicht darüber zu befinden, ob die Lösung des bundesrechtlichen Bodenrechtes von einem Gestattungs- oder Anzeigeverfahren nicht ohnehin zu einem Verständnis des Begriffs des baulichen Vorhabens im Sinne des § 29 BauGB dahin gehend nötigt, dass dem Element der bodenrechtlichen Relevanz eine tendenziell andere Gewichtung beigemessen werden muss. Die gesetzgeberische Entscheidung, die Anwendung des bundesrechtlichen Bodenrechtes nicht von einem Gestattungs- oder Anzeigeverfahren abhängig zu machen, könnte zu der Folgerung führen, dass grundsätzlich alle baulichen Anlagen dem bundesrechtlichen Bodenrecht unterworfen sind, wenn nicht ausnahmsweise wegen der konkreten Anordnung, Nutzung oder Ausgestaltung Regelungsziele des Bodenrechts offensichtlich nicht berührt werden können.

20

Dem Gesetzgeber war bewusst, dass die Abkoppelung des § 29 BauGB von Gestattungs- oder Anzeigeverfahren auch zur Unterwerfung kleinerer, regelmäßig unbedeutender Vorhaben unter das Planungsrecht zur Folge haben könnte (vgl. amtliche Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks 13/6392, S. 55). Der Gesetzgeber hatte allerdings die Vorstellung, dass solche unbedeutenden baulichen Anlagen regelmäßig den materiellrechtlichen Vorschriften nach § 30, §34 oder § 35 Abs. 2 BauGB entsprächen. Auch wenn sich diese Vorstellung als verfehlt erweisen sollte (vgl. Schmaltz in: Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 29 Rn. 25), weil sich im Außenbereich regelmäßig auch kleinere Anlagen als unzulässig herausstellen und sich ihre Zulässigkeit im unbeplanten Innenbereich u.a. danach richtet, ob sie sich einfügen, lässt sich jedenfalls den Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entnehmen, dass derartige Anlagen nicht den §§ 30, 34 und 35 BauGB unterfallen sollten, wie das Berufungsgericht gemeint hat.

21

2.

Das Revisionsgericht kann mangels tatsächlicher Feststellungen nicht erkennen, ob das Vorhaben nach § 35 BauGB zulässig ist. Das Oberverwaltungsgericht hat von seinem Standpunkt aus folgerichtig die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dieser Vorschrift nicht geprüft. Für eine Privilegierung im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB besteht kein Anhalt. Fehlt es an einer im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB privilegierten Nutzung, kann das Vorhaben nach § 35 Abs. 2 und 3 BauGB zugelassen werden, wenn seine Ausführung und Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange kann gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB aus einem Widerspruch gegen die Darstellung des Flächennutzungsplans als Fläche für die Landwirtschaft folgen, wenn dieser seine Bedeutung als Konkretisierung öffentlicher Belange und einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht tatsächlich verloren hat (vgl. dazu Beschluss vom 1. April 1997 - BVerwG 4 B 11.97 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 328). Dazu fehlen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ebenso wie zu der Frage, ob das Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 3 Nr. 7 BauGB die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten lässt (vgl. den einen Lagerschuppen betreffenden Beschluss vom 11. September 1989 - BVerwG 4 B 170.89 -) und die naturgegebene Bodennutzung mit der Folge einer Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft (§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB) verlässt (vgl. dazu Urteil vom 15. Mai 1997 - BVerwG 4 C 23.95 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 329, S. 95).

22

3.

Das Oberverwaltungsgericht wird im Weiteren zu klären haben, ob die Übereinstimmung des Vorhabens mit dem bundesrechtlichen Bodenrecht im vorliegenden Verfahren entscheidungserheblich ist. Dies kann nach Maßgabe des Landesrechts dann der Fall sein, wenn im Rahmen einer Abwägung nach § 5 Abs. 2 LPflG i.V.m. § 1 Abs. 2 LPflG auch die in anderen Gesetzen, wie z.B. in § 35 Abs. 1 BauGB, geregelten Anforderungen an Natur und Landschaft zu berücksichtigen sind (OVG Koblenz, Urteil vom 30. November 1984 - 8 A 111/83 - DÖV 1985, 727). Sollte sich das Oberverwaltungsgericht dieser Ansicht nicht anschließen, gebietet Bundesrecht jedenfalls die Prüfung der Frage, ob der Kläger die landespflegerische Genehmigung bereits deshalb nicht zu erstreiten berechtigt ist, weil er das beabsichtigte Vorhaben ohnehin nicht verwirklichen kann. Dies kommt namentlich dann in Betracht, wenn dessen Errichtung wegen eines offensichtlichen Verstoßes gegen bodenrechtliche Vorschriften rechtswidrig ist und die Beklagte als Bauaufsichtsbehörde die Gerätehütte aller Voraussicht nach nicht hinnehmen wird.

23

4.

Die Entscheidung über die Kosten muss der Schlussentscheidung vorbehalten bleiben.

Bardenhewer

Hahn

Gerhardt

Büge

Graulich

 
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